IV SA/Wr 341/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi J.S. i L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. G. decyzją z dnia [...] [...] na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia 19 lutego 2010r. o udzielenie pomocy w formie opału – przyznał specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu opału w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu decyzji, wskazano, że na podstawie wywiadu ustalono, że zainteresowana prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i dorosłym, niepracującym synem K. S. Lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, WC; mieszkanie jest ogrzewane przy pomocy pieca węglowego. Stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 785 zł. Dochód rodzinny strony za luty 2010 r. ustalony zgodnie z art. 8 ust 3 i 12 cytowanej ustawy o pomocy społecznej wynosi 1820,28 zł (686,20 zł renta strony + 1054,49 zł emerytura męża + 79,59 zł dodatek mieszkaniowy). Syn strony jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 351 zł a więc kryterium dochodowe strony wynosi 1053 zł. W tej sytuacji, gdy dochód faktyczny rodziny przekracza, ustawowe kryterium dochodowe – rodzina nie kwalifikuje się do świadczeń pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, okresowego czy celowego. Jednakże wniosek należało rozpoznać mając na uwadze treść art. 41 ust.1 omawianej ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości uwzględniającej odpowiednio kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, nie podlegający zwrotowi. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że specjalny zasiłek - który jest przyznawany wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach i nie może stanowić stałej formy pomocy. Biorąc pod uwagę trudną sytuację bytową, zdrowotną oraz ceny opału Ośrodek uznał, iż istnieją przesłanki do przyznania zasiłku. Strona ponosi koszty związane z zakupem leków i leczeniem, a kwota jaką dysponuje rodzina, po potrąceniu raty bankowej i opłat mieszkaniowych ogranicza w znacznym stopniu zaspokojenie wielu potrzeb bytowych rodziny. Na tle osób i rodzin oczekujących pomocy, niemających żadnego dochodu, sytuacja rodziny strony jest lepsza. Ośrodek udziela pomocy w pierwszej kolejności osobom znajdującym się w skrajnie trudnej sytuacji życiowej, oraz takim, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Wskazano, że w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 25 lutego 2010r., na zasiłki wydatkowano 186.953 zł, przyznając 1311 świadczeń, obejmując pomocą 712 osób/rodzin. Średnia wysokość zasiłku wyniosła 142,59 zł. W tym samym okresie wypłacono zasiłki celowe na łączną kwotę 17.023 zł przyznając świadczenia, obejmując pomocą 68 osób/rodzin, a średnia kwota świadczenia wynosiła 202,65 zł. Zasiłki specjalne celowe są przyznawane wyjątkowo. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Podniosła, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie brano pod uwagę jej zadłużenia za czynsz, energię, wodę. Podała, że jednym piecem opala całe mieszkanie o powierzchni 48m2, z uwagi na wilgoć panującą w mieszkaniu i budynku zmuszona jest zużywać więcej opału. Podkreśliła, że warunki panujące w mieszkaniu – grzyb, wilgoć, powodują rozwój chorób, które dotknęły członków jej rodziny. Wniosła o ponowne rozpatrzenie jej prośby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...], sygn. [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 6 ust. 4, pkt 14, art. 8 ust 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 39 ust. 2 oraz art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz.1362 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. S. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoją decyzję organ dokonał ustaleń stanu faktycznego odpowiadającym ustaleniom organu I instancji i wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych osób i rodzin, które nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Stosownie do treści art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty określonej w § 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z dnia 29 lipca 2009 r. (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), gdzie kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie ustalono na kwotę 351 zł. Kryterium dochodowe w przedmiotowej sprawie wynosi zatem 1,053,00 zł. Niesporne jest, że skarżąca nie spełnia przepisanego w ustawie kryterium, nie można było zatem przyznać skarżącej świadczeń w formie zasiłku celowego, jako że główną przesłanką otrzymania przedmiotowego świadczenia jest właśnie kryterium dochodowe. Organ I instancji z urzędu rozważył możliwość przyznania stronie zasiłku specjalnego celowego. Zgodnie z art. 41 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Podniósł, że specjalny zasiłek celowy ma charakter szczególny i absolutnie wyjątkowy, jako że liczba wnioskodawców i beneficjentów jest bardzo duża, zaś środki finansowe, jakimi dysponuje organ - ograniczone. Instytucja ta jest wyjątkiem od zasady udzielania pomocy osobom spełniającym określone ustawą kryterium dochodowe i powinna być przez organy administracji stosowana jako ostateczna forma pomocy. Pomoc taka jest przyznawana jedynie w sytuacji, gdy określona osoba nie jest w stanie nawet przy wykorzystaniu wszystkich swoich możliwości prawnych, zarobkowych i majątkowych przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom I mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organy administracji działające na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, są obowiązane zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organ wydając na mocy art. 41 ustawy decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania niezbędnej pomocy każdorazowo musi ustalić, czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili złożenia wniosku, czy wnioskodawca spełnia warunki wyznaczone ustawą, by taką pomoc otrzymać i czy organ dysponuje środkami finansowymi na udzielenie pomocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał wyraźnie, jakimi środkami dysponował w chwili przyznania stronie świadczenia. W okresie od dnia 01 stycznia 2010 r. do dnia 25 lutego 2010 r. na zasiłki celowe wydatkowano 186.935,00 zł, przyznając 1311 świadczeń i obejmując pomocą 712 osób/rodzin - średnia wysokość zasiłku wyniosła 142,59 zł. W tym samym okresie wypłacono specjalne zasiłki celowe na łączną kwotę 17.023,00 zł, przyznając 84 świadczenia i obejmując pomocą 68 osób/rodzin - średnia wysokość zasiłku wyniosła 202,65 zł. Organ podkreślił ponadto, iż z uwagi na ograniczone środki, pomoc w pierwszej kolejności kierowana jest do osób, których sytuacja dochodowa nie przekracza ustawowego kryterium, a specjalne zasiłki celowe stanowią niewielki procent przyznawanych świadczeń. Mimo że sytuacja skarżącej jest faktycznie bardzo trudna, należało uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wnosili J. i L. S. Skargę na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. uzasadnili tym, że po dwóch powodziach, które dotknęły miasto – Urząd Miejski w J. G. otrzymał dużą pomoc finansową z Unii Europejskiej, ale nie dokonał odgrzybienia zalanego przez powódź budynku, w którym mieszkają strony. Prace, które były prowadzone w budynku są wykonywane nieudolnie, niefachowo, grzyb jest przyczyną chorób, na które zapadła cała rodzina. Potwierdzają to zaświadczenia lekarskie. J. S. podała, że "mąż prosił o komisję z W. ponieważ tutaj nie ma gdzie się udać w J. G., gdyż żąda za utratę zdrowia odszkodowania 200.000 zł, ponieważ zapadł na oskrzela płuca musi pobierać chemię i być pod stałą opieką lekarzy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego badaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów natury procesowej czy naruszenia prawa materialnego. Nie dotyczy nawet rozstrzyganej materii. Podnosi, że dom, w którym mieszkają jest zagrzybiony, na jego osuszenie Miasto otrzymało z Unii Europejskiej pieniądze, lecz remonty nie są prowadzone właściwie, a grzyb, który jest w budynku spowodował w rodzinie wnioskodawczyni wiele chorób. Jednakże, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy niebędąc jednak wiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu, oparta na zaskarżonych wyżej przepisach, daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja I instancji nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną do rozpoznania skargi stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. Nr 175, poz 1362 ze zm.) a w szczególności art. 2, art. 3, art. 8, art. 41 tej ustawy. W art. 2 ust. 1 stanowi ona, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z postanowieniem art. 3, art. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przytoczony przepis wskazuje cel pomocy społecznej, zaspokajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych. Organy nie wskazują zakresu niezbędności – tym samym termin nie ma praktycznego znaczenia. Artykuł 3 ust. 3 ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczenioodbiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju i formie. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneftcjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe, których materialnoprawną podstawę stanowi art. 39, art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, są świadczeniami przyznawanymi w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Chodzi o dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rodzaj zasiłku celowego uzależniony jest między innymi od kryterium dochodowego. Art. 8 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – w dacie wydania decyzji wyniosło ono 351 zł – a kryterium dochodowe rodziny skarżącej 1053zł. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że faktyczny dochód miesięczny rodziny wnioskodawczyni wynosi 1820,28 zł. Przekracza zatem kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku celowego opartego na art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji organ mógł rozważać przyznanie zasiłku na podstawie art. 40 lub art. 41 ustawy o pomocy społecznej; są to dwa przepisy, które dają podstawę do udzielenia zasiłku celowego w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego. Pierwszy z powołanych przepisów mówi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego i może być przyznany niezależnie od dochodu i nie podlega zwrotowi. Zgodzić się należy z organem, że powołany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bowiem zdarzenie losowe nie stało się podstawą do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dodatkowej kwoty na opał. Takim zdarzeniem losowym nie można określić zimy, która istotnie była mroźna i długa ani choroby męża wnioskodawczyni. Organ zakwalifikował możliwość udzielenia pomocy wnioskodawcy na podstawie art. 41 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Istotnie, jak podkreśliły organy z przepisu powyższego wynika, że specjalny zasiłek celowy może być przyznawany w sytuacjach szczególnych, wyjątkowych. W ocenie organu trudna sytuacja bytowa, zdrowotna rodziny oraz ceny opału uzasadniają określenie, że powstała sytuacja szczególna, a tym samym udzielono wsparcia na zakup opału w kwocie 200 zł. Wartość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozważyć w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej, w tym organ I instancji, dysponują ograniczonymi środkami pieniężnymi i nie ulega wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega nie tylko na badaniu zachowania granic uznania, a także na szczególnie dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Rozważając powyższe zasady a także zarzuty skargi uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że organ nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. W kwestii wysokości przyznanego zasiłku, przede wszystkim udzielił go w wysokości 65% kwoty, którą mógł w oparciu o art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznać, wreszcie przedstawił sytuację finansową i możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej, wskazał jakie kwoty są w dyspozycji Ośrodka na zasiłki celowe, zasiłki specjalne celowe jak i ile osób z nich korzysta oraz to, że przyznany wnioskodawczyni zasiłek przekroczył kwotę zasiłków przyznawanych beneficjentom Ośrodka. W tym miejscu ponownie należy przytoczyć treść art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, który ma również zastosowanie co podniesiono wyżej do pomocy opartej na art. 41 omawianej ustawy. Ust. 3 tej ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających – przyznanie pomocy; a ust. 4 tego artykułu, że potrzeby osób rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ustanowiona w tych postanowieniach zasada indywidualizacji świadczeń a z drugiej strony ocena możliwości Ośrodka i potrzeb innych osób została przez organ właściwie oceniona. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej, poza tym co stwierdzono na wstępie rozważań, należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...] oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] i dotyczą one wniosku skarżących z lutego 2010r. o udzieleniu pomocy w postaci opału. Zgodnie z powołanym na wstępie art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, sądy sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ocenę legalności aktów administracyjnych. Sprawy dotyczące prowadzonych remontów i ich prawidłowości, o czym mowa w skardze, nie należą do kompetencji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak wyżej.