IV SA/Wr 344/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Rady Nadzorczej Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w B. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o o w B. na rzecz skarżącego D. M. 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. | Przedmiotem skargi jest decyzja Rady Nadzorczej Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o. o. w B. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o. o. w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia D. M. informacji publicznej. Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. D. M. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o. o. w B. o udostępnienie w formie kserokopii, skanu lub fotokopii, bez anonimizacji danych dotyczących wnioskodawcy, sprawozdań zarządu z działalności spółki za lata 1999 – 2015 (nie wymieniono lat 2008 i 2009). Pismem z dnia 17 maja 2016 r. Prezes Zarządu TBS zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie, w jaki sposób udzielenie informacji objętej wnioskiem będzie istotne dla interesu publicznego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] TBS odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, z uwagi bowiem na zakres żądania, jej wytworzenie powoduje konieczność podjęcia działań wykraczających poza dokonanie prostego skopiowania dokumentów zebranych w jednym zbiorze. Informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania takich środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Odszukanie i przygotowanie dla wnioskodawcy żądanych dokumentów odbywałoby się kosztem zakłócenia bieżącej pracy organu, bowiem wnioskodawca żąda udostępnienia sprawozdań zarządu z działalności spółki za okres 17 lat. Sprawozdania zarządu oparte są na szeregu dokumentach źródłowych. Wyselekcjonowanie żądanych dokumentów wiązałoby się z wyciągnięciem faktur i innych dokumentów źródłowych spośród około kilkudziesięciu segregatorów. Według organu wniosek nie jest w istocie żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale niczym innym jak swoistą formą kontroli spółki. Wnioskodawca nie wykazał też, w jakim zakresie udzielenie żądanej informacji publicznej ma szczególne znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa lub w jakim zakresie ma zaspokoić potrzeby mieszkańców. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Rada Nadzorcza TBS utrzymała w mocy decyzję TBS, podając że w odwołaniu zainteresowany wskazał, iż informacje objęte wnioskiem mają charakter prosty i nie są informacjami przetworzonymi. Według wnioskodawcy działanie organu miało polegać wyłącznie na skopiowaniu posiadanych dokumentów, a więc ewentualnie przekształceniu informacji, nie zaś jej przetworzeniu. Przekształcenie informacji publicznej ma charakter czysto techniczny i odnosi się do zewnętrznej formy danej informacji, oznacza wyłącznie zmianę nośnika danej informacji publicznej bez ingerencji w jej treść. Rada Nadzorcza wyjaśniła wnioskodawcy, że przesłanką do uzyskania informacji publicznej przetworzonej jest wykazanie interesu publicznego. Zainteresowany bardzo szeroko sformułował swój wniosek, żądając wszystkich sprawozdań zarządu z działalności spółki za lata 1999 – 2015, to jest w zasadzie z całej działalności spółki za okres ostatnich 17 lat. Wykonanie czynności technicznych, jak dokonanie selekcji dokumentów i wydobycie informacji cząstkowych, dotarcie do wszystkich dokumentów źródłowych (o których udostępnienie zainteresowany również wnosił) wykracza daleko poza zwykłe przekształcenie informacji. Wymaga sięgnięcia do kilkudziesięciu segregatorów, dokonania bardzo starannej anonimizacji danych personalnych, a następnie wykonania skanu/kopii/fotokopii tak przetworzonych dokumentów. Nawet jeśli żądane informacje mają charakter prosty, to ich suma w związku z wiążącymi się z ich pozyskaniem nakładami, jakie musi ponieść organ, czasochłonnością, liczbą zaangażowanych pracowników nakazuje traktować informację jako przetworzoną. Ponadto wniosek, który obejmuje cały zakres działalności organu nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, ale formą kontroli organu administracyjnego. Natomiast w dokumentach źródłowych zawarte są informacje dotyczące poszczególnych lokatorów (np. stanu zadłużenia, noty odsetkowe i obciążeniowe). Organ wyjaśnił również, że doręczenie decyzji w formie papierowej jest prawidłowe, gdyż organ nie posiada dostępu do bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Dokumenty przesłane drogą mailową nie zawierałyby ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że organ wymienia czynności, które musiałyby towarzyszyć udzieleniu informacji: sięgnięcie do segregatorów, anonimizacja, wykonanie kserokopii. Trudno tu dopatrzeć się "analiz, obliczeń, zestawień statystycznych", czegokolwiek co świadczyłoby o dokonaniu przetworzenia. Skarżący nie domagał się żadnego wyodrębniania danych, dokonywania jakichkolwiek analiz, lecz wyłącznie przekazania sprawozdań. Z niewiadomych przyczyn organ uznał, że do przygotowania informacji niezbędne mu będą dokumenty źródłowe, stanowiące podstawę wydania sprawozdań, podczas gdy skarżący nie wnosił o nie, a wyłącznie o sprawozdania. Skarżący wyjaśnił, że wykazał szczególny interes publiczny, a więc posiadanie informacji, które wskazują na przekroczenie uprawnień zarządu spółki przez wejście w kompetencje zgromadzenia wspólników, co może rzutować na Radę Nadzorczą, a oba organy mogły przekroczyć uprawnienia wynikające z przepisów kodeksu spółek handlowych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, Kodeksu cywilnego i ustawy o niektórych formach budownictwa mieszkaniowego. Potwierdzenie posiadanych informacji pozwoli wypracować stanowisko i instrukcje, pozwalające na poprawę funkcjonowania spółki. Trudno zrozumieć stanowisko organu, że nawet anonimizacja nie daje gwarancji, że nie zostanie naruszona prywatność osób fizycznych. Skarżący zauważył też, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje obowiązku szczególnego uwierzytelniania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego w formie elektronicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór między stronami w badanej sprawie dotyczy charakteru żądanej informacji oraz wystąpienia przesłanek wyłączających (ograniczających) udostępnienie informacji publicznej . W ocenie skarżącego skany/kopie/fotokopie sprawozdań zarządu z działalności spółki za lata 1999 – 2015 (nie wymieniono lat 2008 i 2009) stanowią informację prostą, której udostępnienie polega jedynie na wykonaniu nieskomplikowanych czynności technicznych. Z kolei według organów orzekających w sprawie realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których zostanie przygotowana obszerna informacja specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami, czyli informacja przetworzona. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej u.d.i.p., pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16). Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93). W badanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie powinien dysponować gotowymi do korzystania sprawozdaniami zarządu z działalności spółki za lata 1999 – 2015. A zatem informacja, której domaga się skarżący powinna istnieć w treści i postaci żądanej przez skarżącego. Szczupłość materiału aktowego sprawy, nadesłanego przez organ, ograniczona została wyłącznie do wniosku inicjującego postępowanie, wezwania organu i dwóch decyzji w tej sprawie (nie przedłożono odwołania strony). Nie wiadomo więc, jak obszerne są sprawozdania z działalności zarządu spółki i jak wiele danych osobowych zawierają. Nie została też wyjaśniona, a podnoszona przez organ, konieczność "wydobycia informacji cząstkowych". Nie trafne jest również powoływanie się przez organ na konieczność "dotarcia do wszystkich dokumentów źródłowych", skoro skarżący we wniosku nie żądał udostępnienia dokumentów źródłowych, co podkreśla również w skardze. Bez tych kluczowych danych jako gołosłowne przedstawia się twierdzenie organu, że musiałaby zostać wykonana czasochłonna praca związana z wyszukaniem żądanych dokumentów przez sięgnięcie do kilkudziesięciu segregatorów, co wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i poniesienie nakładów. To twierdzenie organu nie zostało niczym poparte i jako nie poddające się weryfikacji przez Sąd, prowadzi w konsekwencji do wniosku, że co najmniej przedwcześnie organ orzekający w sprawie zakwalifikował informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych przez niego czynności jako informację przetworzoną. Z uwagi na powyższe organ również przedwcześnie uznał, że w celu uzyskania informacji skarżący winien wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto skarżący twierdzi, że wykazał w odwołaniu szczególną istotność interesu publicznego w związku z żądaniem udostępnienia informacji. Jednakże organ nie odniósł się do tej argumentacji wnioskodawcy. Należy zauważyć, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku. Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie. Przechodząc do ostatniej ze spornych kwestii, a mianowicie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazać należy, że ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 u.d.i.p., może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. W związku z tym podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16). Działanie anonimizacyjne zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuty skargi są zasadne, gdyż organ niewłaściwie zinterpretował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przedwcześnie uznając żądaną informację za informację przetworzoną i domagając się wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ naruszył także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznając że dostęp do informacji w badanej sprawie ogranicza prywatność osób fizycznych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd zauważa, że decyzja z dnia 28 czerwca 2016 r. została podpisana przez prezesa zarządu TBS. Natomiast wedle pouczenia zawartego w tej decyzji, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest Rada Nadzorcza spółki. Decyzja z dnia 13 lipca 2016 r. wydana wskutek złożonego odwołania została podpisana przez trzech członków Rady Nadzorczej spółki. Mając zatem na uwadze uregulowanie art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, z czego Rada Nadzorcza wywodzi uprawnienie do wydawania decyzji jako organ drugiej instancji, podczas gdy organem orzekającym w pierwszej instancji był Zarząd spółki. Przy czym z ogólnych zapisów zawartych w kodeksie spółek handlowych wynika, że zarząd spółki z o. o. prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę (art. 201 § 1), zaś rada nadzorcza spółki z o. o. sprawuje stały nadzór nad działalnością Spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności (art. 219 § 1). Jak wynika z ustawy prawo handlowe, Rada Nadzorcza nie ma uprawnień do składania oświadczeń woli oraz dokonywania czynności prawnych w imieniu spółki, do czego upoważniony jest zarząd spółki. Również z przedłożonego do akt odpisu KRS wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji spółki jest zarząd, a prezesem zarządu jest J. R.. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wystąpiła podstawa do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji organu orzekającego jako organ odwoławczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a . O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (wpis od skargi – 200 zł).