IV SA/Wr 346/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska(spr.) Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr SKO [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego I oddala skargę; II odrzuca skargę w części dotyczącej żądania zadośćuczynienia. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. D. – działającego w imieniu żony Z. D. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art.2, art. 3, art.6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817), którą przyznano Z. D. dodatek mieszkaniowy w wysokości 199, 31 zł. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Z. D. z dnia 2 października 2007r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego . Ośrodek Pomocy Społecznej w D. załatwiając przedmiotowy wniosek poczynił następujące ustalenia, a mianowicie w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni zamieszkują dwie osoby, w tym jedna z orzeczoną niepełnosprawnością. Dochód gospodarstwa domowego za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień 2007 r. wyniósł 3397,43 zł i zaliczono do niego dokonany w miesiącu lipcu 2007 r. zwrot nadpłaty w kwocie 460,06 zł. z tytułu rozliczenia centralnego ogrzewania za okres 2006/2007. Dochód na jednego członka gospodarstwa domowego miesięcznie wyniósł 566,24 zł. Zdaniem organu I instancji zaliczenie przedmiotowego zwrotu po stronie dochodów strony jest uzasadnione z uwagi na przepisy rozporządzenia w sprawie wydatków mieszkaniowych, po myśli których wszelkie zwroty z tytułu naliczenia wydatków za lokal wliczane są do dochodu , jeżeli nastąpiły w trzech miesiącach poprzedzających miesiąc złożenia wniosku. W zakresie wydatków na mieszkanie organ powołał się na art. 6 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wskazał, że wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, zaś zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości. Natomiast są do wydatków nie są zaliczane : podatek od nieruchomości, opłata za wieczyste użytkowanie, ubezpieczenie budynku, opłata za gaz. Organ pierwszej instancji opierając się na zestawieniu administratora dokumentującym miesięczny wymiar czynszu Z. D. ustalił, że wydatki mieszkaniowe strony za miesiąc październik wyniosły kwotę 398,61 zł, obejmującą : opłatę eksploatacyjną i fundusz remontowy w kwocie 115, 22 zł, opłatę za wywóz nieczystości 10,20 zł, zaliczkę na CO 153,05 zł, opłatę za energię cieplną 21,04 zł, zaliczkę na podgrzanie wody według licznika 37,39 zł oraz opłatę za zimną wodę według licznika 61,68 zł. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona wniosła o jej zmianę bądź uchylenie, podnosząc zarzut nieuwzględnienia po stronie wydatków mieszkaniowych kwoty 199,31 zł wydatkowanej w 2007 r. za zużycie gazu oraz brak wskazania przez organ przepisów powołanego w uzasadnieniu decyzji rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Nadto strona wniosła o wypłatę odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w wypłacie dodatku w prawidłowej wysokości. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, że w sprawie kwestią sporną jest wysokość wydatków i dochodów strony, nie budzi bowiem wątpliwości spełniania przez Z. D. przesłanki tytułu prawnego do lokalu, powierzchni normatywnej i dochodu. Organ przytoczył przepis art.2 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje m.in , osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych , do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, a zajmowana powierzchnia nie przekracza określonej powierzchni normatywnej. Przy czym powierzchnia normatywna dla dwóch osób wynosi 40, 00 m2 (art. 5 ust.1 pkt.2 ustawy), przy czym powierzchnię tę powiększa się o 15 m2 , jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna .której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ II instancji wskazał , że według komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lutego 2006r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent ( M. P. Nr 12, poz.166 ) od dnia 1.03.2006 roku do 29 lutego 2008 roku emerytura, renta rodzinna i renta dla osoby całkowicie niezdolnej do pracy wynosiła - 597,46 zł. Organ odwoławczy uznał ,że nie wszystkie wydatki mogą być przyjęte do wyliczenia dodatku i mieszkaniowego , lecz tylko wydatki określone w § 2 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych. A mianowicie podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali mieszkalnych, osób, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowych, oraz właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach spółdzielni mieszkaniowych stanowią następujące rodzaje wydatków : opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, z wyłączeniem ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Natomiast według zarządcy budynku miesięczny wymiar czynszu Z. D. zamieszkałej w D. na Osiedlu T. na dzień 1 października 2007 roku wyniósł łączną kwotę 398,61 zł, na którą składały się wydatki ustalone przez organ I instancji. Jednocześnie z informacji uzyskanej od spółdzielni mieszkaniowej wynika ,że w czerwcu 2007 roku nastąpiła dopłata z tytułu rozliczenia wody w kwocie 45,06 zł, a w lipcu 2007 roku zwrot z tytułu centralnego ogrzewania w kwocie 460,43 zł. Według organu odwoławczego nadpłata – którą organ I instancji zaliczył do dochodów strony - nie jest rzeczywistym dochodem strony , w związku z tym nieprawidłowym było wliczenie do dochodu nadpłaty za centralne ogrzewanie w wysokości 460,43 zł. Należało zatem przyjąć kwotę dochodu strony w wysokości 2937 zł, a nie 3397,43 zł. Ostatecznie jednak fakt przyjęcia wyższego dochodu nie zmienia – w ocenie Kolegium - istoty sprawy. W odniesieniu do dopłaty 45,06 zł z tytułu rozliczenia wody organ II instancji wskazał, że nie miała ona wpływu na wyliczenie dodatku mieszkaniowego. Opłata za wodę jest między innymi wliczana do wydatków stanowiących podstawę wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Dopłata ta miała miejsce w czerwcu 2007 roku - za okres rozliczeniowy wcześniejszy -, natomiast strona wniosek złożyła w dniu 1 października 2007 roku, w okresie późniejszym i okres rozliczeniowy nie wpływał na wysokość wydatków poniesionych przez Z. D. za ostatni miesiąc przed złożeniem wniosku. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego w sprawie należało przyjąć- po myśli § 2 ust.1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia- wydatki za lokal w wysokości 398,61 zł. Organ II instancji przywołał art. 6 ust. 1 ustawy, w myśl którego wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a wydatkami ponoszonymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów dla dwuosobowego gospodarstwa. Dalej wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dwanaście procent dochodu strony stanowi kwotę 117,48 zł, co wynika z wyliczenia: 2937 zł x 12 % = 117,48 zł. Zatem dodatek w przypadku strony wynosiłby 281,13 zł, co wynika z wyliczenia 398,61 zł -117,48 zł = 281,13 zł. Wskazał, że ustawodawca w art. 6 ust. ustawy o dodatkach mieszkaniowych określił maksymalną granicę dodatku mieszkaniowego, który nie może łącznie z ryczałtem przekraczać 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za zajmowany lokal. Zgodnie z cytowanym przepisem Rada Gminy, w drodze uchwały może podwyższyć lub obniżyć , nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na Uchwałę Rady Miasta D. z dnia 29 marca 2004 roku w sprawie obniżenia wysokości wskaźnika procentowego , od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego (Dz.Urz.Woj.Doln.Nr 75,poz.1475), w której wskaźnik procentowy ustalono na poziomie 50 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub wydatków faktycznie poniesionych za lokal mieszkalny , jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, do wysokości którego może być obliczony dodatek mieszkaniowy. Stąd też dodatek mieszkaniowy w przypadku strony wynosi 199,31 zł . Konkludując wskazał, że wyliczenie dodatku mieszkaniowego to działanie matematyczne i nie może być zwiększone lub zmniejszone według uznania organu. W skardze na decyzję ostateczną strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie bądź zmianę, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo strona skarżąca domagała się przyznania jej - na podstawie art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego- zadośćuczynienia za doznane krzywdy, powstałe w związku z naruszeniem prawa materialnego z tytułu bezprawnego wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ona opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie jest obarczone wadami , wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego oraz zastosowano w niej przepisy prawa materialnego zgodnie z przedmiotem sprawy. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. Nr 71 poz. 734 ze zm.). Ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania i ustalania dodatków mieszkaniowych, które to świadczenie przysługuje osobom fizycznym spełniającym przesłanki określone w tej ustawie. W rozpatrywanej sprawie pozostają poza sporem ustalenia w zakresie przesłanek dotyczących tytułu prawnego do lokalu (art. 2 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), powierzchni normatywnej (art. 5 ust. 1 i 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), a także kryterium dochodowego (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Uznać zatem należy, ze organy orzekające w sprawie zebrały kompletny materiał dowodowy, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości z punktu widzenia zaistnienia przesłanek ustawowych , uzasadniających wydanie decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Natomiast kwestią sporną pozostaje wysokość przyznanego stronie dodatku mieszkaniowego, a co za tym idzie pośrednio wysokość wydatków przyjętych do jego wyliczenia. W tym zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 731 z późn. zm.), zgodnie z którym wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Katalog wydatków, o których mowa w tym przepisie, wskazuje art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który określa, że składają się na nie następujące elementy , a to : czynsz, opłaty związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej. Jednocześnie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9 wymienionej ustawy wydano rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), które określa szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Z powyższych regulacji wynika , że dla potrzeb ustalania dodatków mieszkaniowych mogą być brane pod uwagę przez organ administracyjny tylko wydatki poniesione przez osobę czyniącą starania o dodatek, które mają charakter świadczeń okresowych i wymienione są w ustawie. Przy czym w odniesieniu do członków spółdzielni mieszkaniowych zamieszkujących na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego powołane wyżej rozporządzenie w § 2 ust. 1 pkt 2 przewiduje, że podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków: opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Ponadto stosownie do unormowania pkt 2 ust. 4 a art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 wydatki poniesione z tytułu opłat za gaz przewodowy, energię dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. W cytowanym przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych wymieniono tylko niektóre rodzaje opłat związanych z eksploatacją lokalu mieszkalnego - jako podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego - ponoszonych przez użytkowników lokali. Z katalogu tego wyłączona została opłata za dostawę gazu do lokali mieszkalnych, która jest niewątpliwie świadczeniem okresowym, jak tego wymaga art. 6 ust. 3 i mieści się w kategorii opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu. To zaś oznacza, że opłata za gaz nie może być przyjęta do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego niezależnie od formy rozliczeń za dostawę tego czynnika energetycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 676/04). W tym zakresie nie ulega więc wątpliwości, że organ odwoławczy zasadnie nie uwzględnił dla celów naliczenia dodatku mieszkaniowego wydatków strony skarżącej poniesionych z tytułu opłat za gaz. Za trafne należy również uznać stanowisko organu II instancji w sprawie nie zaliczenia do dochodu strony nadpłaty za centralne ogrzewanie, bowiem jak słusznie wywodzi ryczałtowa forma zapłaty za dostarczane - w tym przypadku ciepło - oznacza, że odbiorca płaci za nie zaliczkowo ze środków wcześniej posiadanych. Tym samym zaliczenie zwrotu nadpłaty do dochodu potencjalnego beneficjenta dodatku mieszkaniowego prowadziłoby do sytuacji podwójnego wliczenia uzyskanych przez stronę przychodów do dochodu. Również ma rację organ II instancji kiedy wywodzi, że dokonanie konkretnego wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego – zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz Uchwałą Rady Miasta D z dnia 29 marca 2004 roku w sprawie obniżenia wysokości wskaźnika procentowego, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego (Dz.Urz.Woj.Doln.Nr 75,poz.1475) – stanowi w istocie rzeczy operację rachunkową , co wyklucza jakąkolwiek uznaniowość przy wyliczaniu wysokości przyznanego dodatku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało go na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ) do oddalenia skargi. Natomiast w odniesieniu do sformułowanego w skardze żądania dotyczącego przyznania zadośćuczynienia za wyrządzona krzywdę, wynikłą z naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że pozostaje ono poza kognicją i kompetencją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 powołanej na wstępie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty , postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi dalej § 2 art. 3 wskazanej ustawy procesowej. A zatem wyznacznikiem kognicji sądu administracyjnego jest sprawa administracyjna. Natomiast kwestia odszkodowania za szkodę bądź zadośćuczynienia za krzywdę wynikłą z działań organów administracji publicznej uregulowane zostały w przepisach 417 do 417 2 Kodeksu cywilnego, co sprawia, że objęte tymi przepisami roszczenia stanowią sprawę cywilną, do rozpoznawania której powołany jest sąd powszechny, a nie administracyjny. Wobec tego skarga w tej części jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych względów orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.