IV SA/Wr 348/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymaną decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) na postawie art. 4 ust. 2, art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz o niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 371 ze zm.) odmówił K. N. przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 2 marca 2005 r. K. N. złożyła wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymaną przez decyzję z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. W dniu 2 listopada 2005 r. K. N. złożyła ponownie wniosek o przyznanie uprawnień osoby represjonowanej. Pismem z dnia 27 grudnia 2005 r. Kierownik Urzędu poinformował wnioskującą, że decyzja z dnia 22 sierpnia 2005 r. jest decyzją ostateczną i jako taka nie podlega zaskarżeniu w drodze zwykłych środków odwoławczych. Wezwano również stronę o wskazanie w jakim trybie żąda rozpatrzenia wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów. W dniu 10 stycznia 2006 r. K. N. przesłała do organu oświadczenie, że wnosi o uchylenie i zmianę decyzji w sprawie przyznania jej uprawnień osoby represjonowanej. Decyzja z dnia [...] r. utrzymaną decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W dniu 24 października 2007 r. do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynął ponownie wniosek K. N. o przyznanie uprawnień kombatanckich. Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. organ poinformował wnioskującą o tym, że w jej sprawie została wydana ostateczna decyzja, a w związku z powyższym winna ona określić, w jakim trybie żąda rozpatrzenia wniesionego podania. Strona pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r. oświadczyła, że podstawą jej żądania jest art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku w tym przepisem zażądała stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej odmawiającej przyznania jej uprawnień kombatanckich, wskazując, iż decyzja została wydana "z rażącym naruszeniem sprawiedliwości i ludzkiej oceny doznanej krzywdy". Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania K. N. uprawnień kombatanckich W uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności organ podkreślił, że stosownie do art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zdaniem organu strona nie wskazała przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, wymienionej w art. 156 k.p.a., a zatem nie było podstaw do podjęcia decyzji w tym trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, K. N. wniosła o uchylenie decyzji z dnia 13 czerwca 2008 r. Skarżąca zarzuciła organowi, iż zaskarżona decyzja jest dla niej niezrozumiała i krzywdząca, gdyż jedynym powodem jaki podano uzasadniając decyzję o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich było to, że nie została poddana eksterminacji przez nazizm. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpatrując skargę ogranicza się do oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Nie może natomiast kierować się takimi kryteriami, jak słuszność czy celowość jego podjęcia. Poza tym sąd nie będąc przy ocenie legalności rozstrzygnięcia co do zasady związany granicami skargi, to jest mając uprawnienie wykraczania poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji, jest jednak związany z granicami sprawy. W związku z tym rozpoznając skargę jest władny wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone, przez przedmiot zaskarżonej, konkretnej decyzji, a zatem ogranicza się do zbadania legalności tejże decyzji niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów skarżącej wykracza poza zawarte w decyzji rozstrzygnięcia. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymująca w mocy decyzję tego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji, kontrola sądowa ograniczyła się w niniejszej sprawie do oceny legalności zastosowania art. 156 k.p.a. z uwzględnieniem wskazanych w nim przesłanek. Poza oceną sądu pozostała natomiast sama prawidłowość odmowy przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 par. 1 k.p.a.) może być wyłącznie to, czy w danej sprawie wystąpiła któraś z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 par. 1 k.p.a.), albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Nie jest natomiast dopuszczalne załatwianie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności innych zagadnień i obejmowanie ich rozstrzygnięciem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności organ nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w sprawie, w której została wydana decyzja, której nieważność podlega stwierdzeniu. W prawie administracyjnym obowiązuje generalna zasada stabilności decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją stanowiącą wyjątek od wskazanej wyżej zasady generalnej, wszelako wyjątek ten dopuszczalny jest wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W orzecznictwie sądowym przyjęty jest trafny pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa (dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.). Skarżąca nie wykazała we wniosku skierowanym do organu ani w treści skargi, aby zachodziła choćby jedna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w tym przepisie. We wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji skarżąca podkreśliła, że decyzje z dnia 7 lipca 2003 r. oraz 21 lutego 2005 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich zostały wydane "z rażącym naruszeniem sprawiedliwości i ludzkiej oceny doznanej krzywdy". Tak wskazana przesłanka uprawniała, w ocenie Sądu, Organ do zbadania, czy znajduje się ona w we wskazanym wyżej katalogu. W postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, ciężar podania przesłanki stwierdzenie nieważności decyzji spoczywa na wnioskującym. W sprawie będącej przedmiotem osądu skarżąca nie wskazała podstawy prawnej występującej w zamkniętym katalogu zawartym w art. 156 k.p.a. upoważniającym organ administracji publicznej do wzruszenia decyzji w tym trybie, a tym samym organ prawidłowo przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ wszczęte skargą K. N. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organowi administracji zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.