IV SA/Wr 35/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Prezydent W. (dalej jako organ pomocy społecznej lub Prezydent), decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], odmówił przyznania Z. R. (dalej jako skarżący lub strona) dodatku mieszkaniowego. Strona pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc jednocześnie o jej uzupełnienie o dodatkowe, wymienione przez nią elementy. Organ pomocy społecznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], doręczonym stronie w dniu 6 września 2019 r., odmówił uzupełnienia opisanej na wstępie decyzji. W dniu 9 września 2019 r. strona złożyła kolejne odwołanie od decyzji w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, wniesione tym razem ustnie do protokołu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania zawartego w piśmie strony z dnia 26 sierpnia 2019 r. Kolegium podało, że wskazane odwołanie zostało złożone przedwcześnie, tj. jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Mógł się on bowiem dopiero rozpocząć po doręczeniu stronie rozstrzygnięcia organu pomocy społecznej rozpoznającego żądanie uzupełnienia zakwestionowanej decyzji. Strona, wnioskiem z dnia 7 października 2019 r., zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności wydanego przez ten organ postanowienia z dnia [...] września 2019 r. podkreślając, że w podaniu złożonym w dniu 26 sierpnia 2019 r. zawarte zostało żądanie uzupełnienia decyzji organu pomocy społecznej. Zdaniem strony winno ono zatem zostać rozpatrzone jako pierwsze, co dopiero otwierało możliwość odniesienia się do złożonego w tym samym piśmie odwołania. Skoro jednak Kolegium pominęło tę kolejność i stwierdziło niedopuszczalność odwołania, to w ocenie strony zachodziły przesłanki skutkujące nieważnością wydanego w tym zakresie orzeczenia. Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 126 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności zakwestionowanego postanowienia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminację z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, m.in. postanowień określonych w art. 134 k.p.a., które dotknięte zostały co najmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi, ponieważ postanowienie z dnia [...] września 2019 r. nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zwróciło uwagę, iż choć odwołanie wnosi się co do zasady w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, to złożenie wniosku o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji na podstawie art. 111 k.p.a., które następuje również w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, skutkuje utratą znaczenia prawnego dotychczasowego terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji jego bieg może się rozpocząć dopiero od doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie sprostowania albo uzupełnienia decyzji, niezależnie od tego, czy jest ono dla strony pozytywne, czy negatywne. Jeśli natomiast strona, nie czekając na rozpatrzenie złożonego przez siebie wniosku o sprostowanie albo uzupełnienie decyzji, zdecyduje się na wniesienie odwołania z zachowaniem pierwotnego terminu, to wówczas tak wniesione odwołanie staje się odwołaniem przedwczesnym, a tym samym niedopuszczalnym z przyczyn przedmiotowych. Rodzi to zaś po stronie organu odwoławczego obowiązek wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Kolegium zauważyło przy tym, że późniejsze złożenie przez skarżącego odwołania, już po doręczeniu mu postanowienia organu pomocy społecznej w sprawie uzupełnienia decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, było w pełni skuteczne i prowadziło do jego merytorycznego rozpatrzenia w drodze decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności badanego postanowienia. Skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że jest ono oczywiście niezasadne i zamyka mu drogę do sądu oraz do uzyskania wsparcia socjalnego w postaci dodatku mieszkaniowego. Nie podzielił on również twierdzenia Kolegium, że później wniesione przez niego odwołanie zostało już rozpoznane, albowiem postanowieniem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 388/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę kwestionującą rozstrzygnięcia wydane w obu instancjach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił swoje dotychczasowe stanowisko, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie zaistniała żadna z normatywnie ustalonych przesłanek stwierdzenia nieważności. Nie dostrzeżono również sygnalizowanego przez stronę rażącego naruszenia prawa, tj. sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że zapadłe postanowienie jest oczywiście niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skoro skarżący po wydaniu decyzji organu pomocy społecznej wystąpił z wnioskiem o jej uzupełnienie w trybie art. 111 k.p.a., to termin na wniesienie odwołania mógł rozpocząć swój bieg dopiero po doręczeniu mu zapadłego w tej kwestii rozstrzygnięcia. Środek zaskarżenia wniesiony przed tym zdarzeniem należało zatem uznać za przedwczesny, a co za tym idzie także niedopuszczalny. Kolegium dodało również, że nie było ono władne do rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, oraz że późniejsze odwołanie wniesione od niej w terminie zostało rozpatrzone decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...]. Z tych powodów Kolegium stwierdziło, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła wydanemu postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 7 w zw. z art. 61 oraz art. 132 k.p.a. twierdząc, że "zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się także z urzędu i organ w myśl art. 132 k.p.a. w związku z art. 61 k.p.a. miał obowiązek z urzędu podjąć działania do zaskarżenia swojego aktu, jeżeli nie mógł zmienić jego we własnym zakresie, a stwierdził, iż zachodzi nieważność decyzji". Taka też sytuacja – w ocenie skarżącego – miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem Prezydent przekazał odwołanie do Kolegium pomimo tego, że został złożony wniosek o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Złożenie takiego wniosku nie ograniczało jednak w żaden sposób postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania prowadzonego w ramach samodzielnej i autonomicznej skargi. Prezydent miał zatem – zdaniem skarżącego – obowiązek przekazania odwołania do Kolegium, lecz wskazanych powyżej okoliczności nie uzasadnił. Organ odwoławczy winien w takiej sytuacji wezwać Prezydenta do usunięcia braków formalnych przedłożonego pisma. Zamiast tego samowolnie stwierdził on jednak niedopuszczalność wniesionego odwołania, co zdaniem skarżącego rażąco narusza prawo. O tym zaś, że powodem przekazania odwołania do Kolegium było wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu pomocy społecznej z urzędu – w ocenie skarżącego – świadczy fakt, że dotknięta ona była wadą kwalifikowaną w postaci podpisania jej przez osobę do tego nieuprawnioną. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej ustawa ustrojowa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 u.p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie było ostateczne postanowienie Kolegium wydane w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a. Ocenie Sądu nie podlegała natomiast kwestia ewentualnej bezczynności, czy też przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego, zasygnalizowana na wstępie skargi, jako że odnosiła się ona do żądania przyznania pełnomocnika z urzędu, który dopiero taką skargę w imieniu skarżącego miałby sformułować. Stanowiła ona zatem element uzasadnienia wniosku o przyznanie prawa pomocy, nie zaś rozpatrywanej skargi sądowoaministracyjnej. Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 126 k.p.a., do postanowień określonych w art. 134 stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Podkreślenia wymaga również, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie są dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w świetle kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium prawidłowo zweryfikowało postanowienie z dnia [...] września 2019 r. wydane w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i doszło do trafnego wniosku, że przeprowadzona analiza nie wykazała, aby zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności podkreślić trzeba, że badane przez Kolegium postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co ma miejsce wówczas, gdy treść aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a charakter naruszenia prawa powoduje, że taki akt nie może być zaakceptowany jako wydany przez organ praworządnego i demokratycznego państwa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku). Podstawą prawną weryfikowanego rozstrzygnięcia w trybie stwierdzenia nieważności był art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność środka odwoławczego z przyczyn o charakterze przedmiotowym, a mianowicie z tego powodu, że złożone przez skarżącego odwołanie było przedwczesne. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. wystąpił jednocześnie z dwoma żądaniami odnoszącymi się do tej samej decyzji organu pomocy społecznej z dnia [...] sierpnia 2019 r. Pierwsze żądanie dotyczyło uzupełnienia tej decyzji o brakujące – w ocenie skarżącego – elementy, drugie natomiast stanowiło odwołanie od niej. Trafnie zatem Kolegium przyjęło, że w przypadku żądania uzupełnienia decyzji termin do wniesienia stosownego środka odwoławczego ulega zmianie. Przepis art. 111 k.p.a. stanowi bowiem, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§1). W takich przypadkach termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (§2), która następuje w formie postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji (§ 3). Zarówno w nauce prawa jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z jednej strony oznacza to, że postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, a z drugiej, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek biegu terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Z kolei akt wydany w wyniku rozpatrzenia takiego żądania powinien, stosowanie do treści art. 107 § 1 k.p.a., zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem (zob.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1486/10 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/10 i Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 261/11). Taka konstrukcja prawna instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, że w okolicznościach niniejszej sprawy warunki do złożenia odwołania z dnia 26 sierpnia 2019 r. nie zostały zachowane. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że dla swojej skuteczności odwołanie musi być złożone w ustawowym terminie 14 dni, liczonym od dnia doręczenia stronie postanowienia odnoszącego się do kwestii uzupełnienia decyzji organu pomocy społecznej. Skarżący natomiast wniósł wskazany środek zaskarżenia jeszcze przed wydaniem przez właściwy organ rozstrzygnięcia w tej kwestii. Nie powinno budzić wątpliwości, że nie jest dopuszczalne równoległe rozpatrzenie odwołania i wniosku o uzupełnienie decyzji. Trafnie zatem Kolegium stwierdziło, że odwołanie złożone przez skarżącego jednocześnie z żądaniem uzupełnienia decyzji, należało uznać za wniesione przedwcześnie. A jeśli tak, to nie mogło ono podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i koniecznym okazało się stwierdzenie jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. Skarżący nie ma przy tym racji twierdząc, że podjęte rozstrzygnięcie pozbawiło go możliwości dochodzenia słusznie przysługującego mu dodatku mieszkaniowego. Należy bowiem za organem zwrócić uwagę, że odwołanie z dnia 26 sierpnia 2019 r. nie było jedynym jakie wywiódł on w niniejszej sprawie. W dniu 9 września 2019 r., a więc już po doręczeniu mu rozstrzygnięcia organu pomocy społecznej w przedmiocie uzupełnienia decyzji odmownej, wniósł on kolejne odwołanie, które stanowiło podstawę do uruchomienia postępowania drugoinstancyjnego, zakończonego wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] września 2019 r., nr [...]. Błędnie utrzymywał on również w toku postępowania, że tut. Sąd postanowieniem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 388/19, odrzucił skargę na rozstrzygnięcia wniesione w niniejszej sprawie. Wskazane postępowanie sądowe dotyczyło bowiem zupełnie innej decyzji, zaś skarga na rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] września 2019 r., nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wr 498/19 i nie została dotąd jeszcze rozpoznana. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 7 k.p.a., albowiem postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydaje organ odwoławczy, którym w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 1 k.p.a. – są samorządowe kolegia odwoławcze. Brak było również podstaw do stwierdzenia, że badane postanowienie zawierało wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa, gdyż występowania takiej regulacji szczególnej nie stwierdzono. Nie można przy tym zaakceptować tezy skarżącego, postawionej celem uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 61 i art. 132 k.p.a., że przekazanie przez Prezydenta odwołania nastąpiło wyłącznie w efekcie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. z powodu oczywistego – również dla organu pomocy społecznej – rażącego naruszenia prawa. Założeniu skarżącego przeczą bowiem zgromadzone w sprawie materiały, z których nie wynika, aby Prezydent nawet w ogóle rozważał tę kwestię. Ponadto gdyby nawet chciał zainicjować z urzędu postępowanie nieważnościowe, to samodzielnie nie mógłby tego zrobić, gdyż w myśl art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności postanowienia byłoby i tak samorządowe kolegium odwoławcze. Z akt sprawy wynika natomiast w sposób niebudzący wątpliwości, że do Kolegium zostało przekazane odwołanie skarżącego, nie zaś żądanie bądź oczekiwanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nie było zatem po stronie Kolegium podstaw, aby wzywać organ pomocy społecznej do usunięcia braków formalnych przesłanego pisma w sytuacji, kiedy braki te w rzeczywistości nie występowały. Reasumując powyższe rozważania należało zatem uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego przez stronę odwołania. Stąd też Kolegium podjęło prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia jego nieważności. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się niezasadna, zaś zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu, Sąd zobowiązany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.