IV SA/Wr 351/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. - po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego M. D. od zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, z dnia 4 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 141 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia oraz akt administracyjnych, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w W. w okresie od dnia 10 sierpnia 2018 r. do dnia 9 stycznia 2019 r. czterokrotnie zawiadamiał wnioskodawcę (skarżącego) o konieczności uzupełnienia akt sprawy poprzez dostarczenie w terminie 7 dni aktualnego zaświadczenia lekarskiego i w tym celu wystosował: - zawiadomienie nr [...], z dnia 10 sierpnia 2018 r. (awizowane, nie odebrane - doręczenie w trybie art. 44 §4 k.p.a, tzw. "doręczenie zastępcze"), - zawiadomienie nr [...], z dnia 10 sierpnia 2018 r. odebrane w dniu 19 września 2018 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru: [...]), - zawiadomienie nr [...], z dnia 20 listopada 2018 r. odebrane w dniu 6 grudnia 2018 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru: [...]), - zawiadomienie nr [...], z dnia 9 stycznia 2019 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru: [...]). Dalej organ podał, że każde z tych zawiadomień zawierało pouczenie o konsekwencjach nieusunięcia braków formalnych wniosku (§ 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2027) w związku z art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji, po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, organ zawiadomieniem nr [...], z dnia 4 kwietnia 2019 r., poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 30 kwietnia 2019 r. skarżący złożył od wymienionego zawiadomienia zażalenie wnosząc o "uchylenie stanowiska PZON" i zobowiązanie wymienionego organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku. Ustosunkowując się do zażalenia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uregulowana wymienionym przepisem instytucja zażalenia jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym, służącym do weryfikacji niektórych postanowień, enumeratywnie wyliczonych w kodeksie postępowania administracyjnego, wydawanych przez organy administracji publicznej. Warunkiem niezbędnym do wniesienia przez stronę zażalenia jest fakt wydania przez organ administracyjny postanowienia. Zatem środek ten przysługuje tylko - jak wyżej wskazano, na niektóre postanowienia i nie przysługuje od pism, jeżeli nie mają one charakteru postanowienia (wyroki - Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1434/97 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 240/08). Organ stwierdził, że kwestionowane zawiadomienie Powiatowego Zespołu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie ma charakteru postanowienia w myśl art. 123 § 2 k.p.a., a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych w wyznaczonym terminie. W ocenie organu powyższy fakt dowodzi, iż w przedmiotowej sprawie należy wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. W skardze na wydane postanowienie, domagając się jego uchylenia, skarżący zarzucił organowi wydanie tego postanowienia z naruszeniem norm kodeksu postępowania administracyjnego, a to - art. 10, art. 104, art. 107 § 3, art. 141. Nadto zażądał stwierdzenia wydania zaskarżonych rozstrzygnięć z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzenia przewlekania postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ nie zapewnił mu przed wydaniem postanowienia wglądu do akt sprawy celem zapoznania się z nimi oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zarzucił, że organy nie powołały pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, natomiast stanowisko organu pierwszej instancji w piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 r. jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, na które służy zażalenie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodność z prawem oznacza zgodność z przepisami proceduralnymi oraz z unormowaniami o charakterze materialnoprawnym. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; poniżej przywoływana jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania powołanych w zaskarżonym postanowieniu przepisów prawa. Nie doszło do uchybień norm prawa procesowego zarzucanych w skardze. Podstawą prawną kontrolowanego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołany przepis ma zastosowanie również do zażaleń, czyli środków zaskarżenia wnoszonych do organów administracji od wydanych postanowień, z uwagi na odesłanie zawarte w art. 144 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w przepisach poświęconych zażaleniom (w rozdziale 11 k.p.a.), do zażaleń należy odpowiednio stosować regulacje dotyczące odwołań. Niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia (w tym zażalenia) z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje między innymi przypadek wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego aktu lub czynności w administracyjnym toku instancji. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył zażalenie na pismo organu pierwszej instancji stanowiące zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Tymczasem według art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zaś zażalenia na pisemne powiadomienie strony postępowania o pozostawieniu jej wniosku (podania) bez rozpatrzenia. Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty, to znaczy co do zasadności żądania zawartego we wniosku, a tym samym wykluczone jest kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też poprzez wywiedzenie zażalenia, jak uczynił to skarżący. W tym stanie rzeczy, skoro zażalenie nie przysługuje, to organ prawidłowo wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie oznacza wszakże, że strona w ogóle jest pozbawiona możliwości skutecznego zaskarżenia braku działania organu administracji publicznej. Aktualnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że na czynność pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 LEX nr 1356405). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia o skutkach prawnych. Jeżeli w ocenie strony pozostawiony bez rozpoznania wniosek nie jest obarczony brakami formalnymi i umożliwia rozpoznanie sprawy poprzez wydanie decyzji, strona może wówczas złożyć skargę na bezczynność organu, żądając merytorycznego załatwienia sprawy. Wówczas wynik takiego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek strony zawierał nieusunięte braki, a zatem, czy organ nie rozpoznając go pozostawał bezczynny w sprawie. W rozpoznawanym jednak przypadku skarga dotyczyła nie bezczynności organu, lecz wydanego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, które z przyczyn podanych wyżej nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.