IV SA/Wr 352/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr SKO 4101/322/2025 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi D. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Wójta Gminy Kłodzko z dnia 10 grudnia 2024 r. przyznające Skarżącej zasiłek celowy w kwocie 115.000 zł na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi. Jak wynikało z akt sprawy wnioskiem z dnia 27 września 2024 r. Skarżąca wystąpiła o zasiłek celowy na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi. Decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r. Wójt Gminy Kłodzko przyznał Skarżącej zasiłek w w wysokości 115.000 zł. W podstawie prawnej orzeczenia przywołał m.in. art. 2, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283, dalej: u.p.s.) oraz art. 69b ust. 1 – ust. 7 ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2024 r., poz. 1473 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał się na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym rodzinny wywiad środowiskowy oraz ocenę uszkodzeń budynku spowodowaną powodzią mającą miejsce we wrześniu 2024 r. W wyniku tych czynności ustalono, że Skarżąca jest właścicielką budynku mieszkalnego położonego w K. i czasie powodzi poniosła straty. Powołana przez Wójta Gminy Kłodzko Komisja do spraw ustalania szkód i szacowania strat powstałych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych na terenie Gminy Kłodzko oszacowała wysokość szkód, przyjmując procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku na poziomie 57,5%. Wobec tego organ uznał, że Skarżąca kwalifikuje się do uzyskania pomocy w formie zasiłku przyznawanego na podstawie art. 39 i art. 40 u.p.s. oraz wydanych w dniu 18 października 2024 r. zasad udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85278 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku (dalej: Zasady), w wskazanej na wstępie wysokości. Organ powołał się na obowiązki wynikające z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. w zakresie realizacji, jako zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, przyznawania zasiłków celowych na pokrycie potrzeb opisanych w art. 39 i 40 u.p.s. Przywołał zapisy ujęte w Zasadach, a odnoszące się do uwarunkowań przyznania zasiłku i jego wysokości, w szczególności na remont/odbudowę budynków mieszkalnych. Zaznaczył, że przy ocenie wniosków o przyznanie ww. zasiłków należy kierować się regułami wynikającymi z art. 2, art. 3 i art. 4 u.p.s., a decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Rozpoznając wniosek Strony organ wskazał, że niewątpliwie przyznanie pomocy w formie zasiłku leży w interesie publicznym jak i interesie Skarżącej. Następnie wyjaśnił, że wysokość wnioskowanego zasiłku ustalana jest w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. Zasad. W rozpoznawanej sprawie zniszczenia/uszkodzenia oszacowano na 57,5%, co przekłada się na kwotę 115.000 zł. Końcowo organ przywołał treść art. 69b ustawy zmieniającej. Zaznaczył także, że pomoc nie ma charakteru odszkodowawczego i ma służyć osobom znajdującym się najcięższej sytuacji życiowej, zagrożenia egzystencji celem zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. W odwołaniu Skarżąca zarzucała, że ustalenia Komisji szacującej szkody nie odzwierciedlają stanu faktycznego i przedstawiają zaniżony poziom faktycznie poniesionych strat wywołanych powodzią z 2024 r. Skarżąca zleciła uprawnionej osobie sporządzenie ekspertyzy technicznej, z której jednoznacznie wynika, że z uwagi na rozmiar szkód budynek nadaje się tylko i wyłącznie do rozbiórki. Do odwołania Skarżąca załączyła dokument w postaci Ekspertyzy technicznej z dnia 31 stycznia 2025 r. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO), powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na art. 40 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 u.p.s. i uznaniowy charakter decyzji wydawanej na tej podstawie, wyjaśniając istotę rozstrzygnięcia podejmowanego w tym trybie. Podkreślało, że celem zasiłku nie jest zapewnienie świadczeniobiorcy środków na pokrycie w całości wszystkich szkód spowodowanych klęską żywiołową, ani wszystkich wydatków związanych z remontem czy odbudową uszkodzonej przez powódź nieruchomości ale pomoc w zabezpieczeniu podstawowych niezbędnych potrzeb bytowych. W dalszych uwagach organ odwoławczy wskazał na Zasady zawierające wytyczne dotyczące przyznawania zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego uszkodzonego lub zniszczonego w wyniku powodzi. Odnosząc się do charakteru prawnego Zasad organ stwierdził, że nie stanowią one źródeł prawa powszechnie obowiązującego mogą być natomiast wykorzystywane pomocniczo, celem zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób, które poniosły straty w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. Są to zatem wskazania pomocne przy zobiektywizowaniu kryteriów pomocy przyznawanej poszczególnym wnioskodawcom. Organ przywołał brzmienie pkt III.1, IV.1 – 5 Zasad oraz sposób ustalania procentowego stopnia zniszczeń. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy wskazał na ocenę zniszczeń budynku stanowiącego własność Skarżącej dokonaną przez Komisję do spraw szacowania strat, powołaną przez Wójta Gminy Kłodzko, której przewodziła osoba posiadająca wymagane kwalifikacje. Z poczynionych ustaleń wynikało, że procentowy stopnień zniszczeń/uszkodzeń wynosił 57,5%. Zgodnie z Zasadami kwota pomocy ustalana jest w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń (za 1% zniszczeń – 2.000 zł). Organ związany jest ww. oceną w tej sprawie dokonaną w dniu 11 października 2024r. SKO poskreślało, że przyznana pomoc ma wspomóc w naprawie uszkodzeń w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia minimum koniecznych do życia warunków. Jej celem nie jest przywrócenie sytuacji sprzed uszkodzenia i rekompensowanie wszelkich strat powstałych w wyniku powodzi. W skardze Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia. W zarzutach wskazała na sporządzoną na zlecenie Ekspertyzę techniczną, z której wynika, że budynek nadaje się wyłącznie do rozbiórki. W opinii Skarżącej ustalenia gminnej Komisji nie korespondują z ustaleniami osoby uprawnionej do zawodowego sporządzania ekspertyz. Z oceny Komisji sporządzonej w dniu 11 października 2024 r. wynikają wzajemnie wykluczające się ustalenia. Z jednej strony Komisja stwierdziła, że stan budynku zagraża życiu i zdrowiu ludzi, a z drugiej strony wskazany procent uszkodzeń/ zniszczeń nie potwierdza tych ustaleń, a tylko nieznacznie przekracza połowę możliwych do stwierdzenia szkód. Zarzucała brak weryfikacji uprawnień składu osobowego Komisji pomimo odwoływania się do Zasad. Powołując się na związanie oceną Komisji jako szczególnego dowodu, gdyż organ nie posiada wiadomości specjalnych SKO arbitralnie odmawia mocy dowodowej kosztorysowi inwestorskiemu sporządzonemu przez uprawnionego specjalistę. Organ nie odnosi się także do zarzutów odwołania, co świadczy o niewyczerpującym rozpoznaniu przedstawionego materiału dowodowego w postaci ww. ekspertyzy. Z dokumentu tego wynika zaś, że w związku z wystąpieniem poziomu szkód dom Skarżącej nadaje się tylko i wyłącznie do rozbiórki. Ocena ta nie świadczy w opinii Skarżącej, że przyznane świadczenie traktuje ona jako odszkodowanie, co sugeruje organ, ale o nierzetelnym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Nadto wskazał, że osoba dokonująca oceny posiadała wymagane uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w "specjalności konstrukcyjno-budowlane bez ograniczeń", podając nr uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), polega na ocenie działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Realizując te obowiązki sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również przepis art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., stanowi on, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji w tak nakreślonych granicach należy stwierdzić, że narusza ona przepisy prawa tak procesowego jak i materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Opisana na wstępie rozważań kontrola legalności zaskarżonego aktu oznacza badanie zgodności z prawem wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć. Oznacza to, że sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania ustaleń faktycznych, czy stosowania prawa. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 378/24, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA, Sąd nie może zastępować organu administracji w tym zakresie - dokonywania niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych. Sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Każda kontrola, w tym kontrola sądów, nie powinna prowadzić do zastępowania podmiotów podlegających kontroli (R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1999, nr 12, s. 24; oraz M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA) (w:) Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284). W przypadku kontroli działalności publicznej przez sąd administracyjny istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu (R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych (w:) Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238). Sąd administracyjny - inaczej niż sąd powszechny nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działanie organu administracji. Sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 403/04, dostępny w CBOSA). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz lub rozważań, tudzież wyrażanie lub uzasadnianie brakujących ocen. W takim stopniu wadliwy akt organu administracji podlega uchyleniu przez sąd administracyjny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 717/21, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem istotny w sprawie dowodów. Orzeczenia organów obu instancji wsparte są na niepełnym materiale dowodowym, brak w nich rzeczowych i przekonujących ustaleń, z których wywodzone są przyjęte w decyzji skutki. Treść decyzji stanowi w istocie przywołanie Zasad oraz przepisów prawa wspartych orzecznictwem. W zakresie tego, co w sprawie najistotniejsze, a więc ustaleń faktycznych, brak właściwie rozważań. Luki tej nie wypełnia zebrany w sprawie materiał aktowy. Organy obu instancji przywołały jedynie wskaźnik procentowy udziału uszkodzenia/zniszczenia budynku, nie odnosząc się do analizy dokumentu jakim jest ocena uszkodzeń budynku. Użyte w decyzjach organów obu instancji sformułowania nie wskazują, czy doszło do uszkodzenia elementów budynku, czy ich zniszczenia. Organy używają stwierdzeń: zniszczenie/uszkodzenie lub remont/odbudowa, bez sprecyzowania z jakim zdarzeniem mają do czynienia. Niewątpliwie jest to konsekwencja ustaleń zawartych w ocenie uszkodzeń budynku z dnia 11 października 2024 r., z których trudno wyczytać charakter strat. Jest to o tyle istotne, że na etapie postępowania odwoławczego Skarżąca przedstawiła dokument w postaci Ekspertyzy technicznej, w którym także dokonano oceny stanu budynku Skarżącej po powodzi. Organ odwoławczy zupełnie dokument ten zignorował, nie poddając go jakiejkolwiek ocenie, co narusza przepisy prawa procesowego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Przechodząc do szczegółowej analizy stwierdzonych uchybień na wstępie odnotowania wymaga, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności zaś jej art. 40 ust. 2 oraz Zasady. Te ostatnie, jak słusznie dowodzi organ odwoławczy, nie mają charakteru norm prawnych są jednak pomocne w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi. Niewątpliwie zatem organ pomocowy realizując opisane zadania zlecone w zakresie przyznawania i wypłacania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową (powodzią) winien poruszać się w zakresie przyznanych na ten cel środków, przywołane Zasady winny zaś stanowić istotne wskazania przy dystrybucji pomocy. Fakt ten nie wyłącza jednak obowiązku organu do działania na podstawie i w granicach prawa wyznaczonych przez normy prawa procesowego i materialnego, w szczególności przepisy postępowania administracyjnego, w tym zebrania i oceny niezbędnych dla sprawy dowodów, ich utrwalania, udziału strony i zachowania zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwe ustalenie okoliczności faktycznych otwiera bowiem drogę do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Niespornie rozstrzygnięcie organu poddane kontroli Sądu wsparte jest na uznaniu administracyjnym, ta jednak okoliczność wymaga od organów szczególnej staranności tak w warstwie dowodowej jak i w zakresie przedstawienia motywów jakimi się kieruje organ podejmując decyzję. Swoboda w zakresie podjęcia określonej decyzji w ramach uznania administracyjnego nie może oznaczać dowolności. W świetle art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ, którego zadaniem jest dążenie do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i ich właściwej oceny. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 664/18, dostępny w CBOSA). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 i art. 11 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 5519/21, dostępny w CBOSA). Ocena dowodów przeprowadzana przez organ nie może być dowolna, co oznacza, że musi uwzględniać wszystkie zebrane fakty we wzajemnym ich logicznym powiązaniu. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien oceni nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Wreszcie przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kolejny istotny dla sprawy zapis to art. 78 k.p.a., który stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1).Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Postępowanie organów przeprowadzone w sprawie z wniosku Skarżącej, zakończone zaskarżoną decyzją, zasad tych nie realizuje. Jak wskazano w treści decyzji nie poddano rzetelnej ocenie dokumentów mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności w zakresie rozmiaru i charakteru start jakie poniosła Skarżąca. W ocenie z dnia 11 października 2024 r. jak i wywiadzie środowiskowym brak spójnych ustaleń pozwalających na jednoznacznie stwierdzenie, czy budynek jest zniszczony, czy też uszkodzony, co wpływa na ocenę prawidłowości dokonanego szacowania strat. Jak wskazano same organy mają z tą kwalifikacją problem używając w decyzji obu tych stwierdzeń. Sama ocena wskazując na stan zagrożenia podaje, że doszło do zniszczeń i uszkodzeń. Jednocześnie w uwagach wskazano, że budynek nie nadaje się do dalszej eksploatacji, co nie przekłada się na procentowy wskaźnik uszkodzeń ustalając go na wysokości 57,5%. Sąd, tak jak i organ, nie posiada wiedzy specjalnej odnoszącej się do omawianego zakresu ale zasadnym jest oczekiwanie, że w takim przypadku zebrany materiał dowodowy, wyjaśni przyjęty w opinii rezultat. Tymczasem organy bezkrytycznie przyjęły wzmiankowany wskaźnik pomijając nieprecyzyjność zapisów w poz. Stan zagrożenia. Nie wiadomo zatem, czy wskazanie w tabeli obu wskazań tak/nie jest wynikiem pomyłki, czy brakiem oceny. W dokumencie tym, tak jak i w aktach sprawy, brak jakichkolwiek informacji potwierdzających kwalifikacje osób dokonujących ww. czynności. Dopiero w odpowiedzi na skargę zostało to uzupełnione, ale jedynie o informację bez niezbędnej dokumentacji. Wskazany w Zasadach sposób oceny szkód z udziałem osób posiadających odpowiednie wymogi podane w tym dokumencie podyktowany jest faktem badania zakresu uszkodzeń w budynkach, co niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych. Ustalenia te nie mają charakteru dowodu z opinii biegłego stanowią natomiast dowód, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Winien on zatem podlegać ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z uwzględnieniem specyfiki odnoszącej się do ustaleń technicznych. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z wyrażaną tam tezą ocena uszkodzeń budynku sporządzona przez komisję do spraw szacowania szkód jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 139/25, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie wykazano, czy osoby sporządzające ocenę zostały do tego powołane oraz czy mają odpowiednie kwalifikacje, nie dokonano oceny ww. dokumentu, ograniczając się do przytoczenia rezultatów zawartych w nim ustaleń. Kolejnym uchybieniem organu odwoławczego jest zupełne zignorowanie przedłożonego przez Skarżącą dowodu w postaci Ekspertyzy technicznej, tymczasem zgodnie z powołanymi na wstępie regulacjami obowiązkiem organu było odniesienie się i ocena ww. dowodu. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że celem zasiłku nie jest wyrównanie strat, że nie ma on charakteru odszkodowawczego. Nie negując tej tezy wskazać należy, że organ winien dokonać oceny przydatności tego dowodu, porównać chociażby treść poczynionych tam ustaleń odnoszących się do stanu nieruchomości i w razie istotnych rozbieżności zwrócić się do osób przeprowadzających ocenę, na których opinii się wspierał, o odniesienie się do tych stwierdzeń, które podważają lub przeczą ustaleniom poczynionym w ocenie. W Ekspertyzie przedstawionej przez Skarżącą mowa bowiem o uszkodzeniach ścian budynku, podmytych fundamentach i niestabilnym fundamentowaniu. Przyjęte zaś w ocenie z dnia 11 października 2024 r. wartości (pkt a i b Wstępnej kwalifikacji uszkodzeń/zniszczeń elementu budynku) wskazywałaby raczej na zniszczenie, a nie uszkodzenie. Choć jak to opisano już w rozważaniach Sądu brak spójnej oceny, czy w budynku doszło do uszkodzeń tych elementów (wcześniejsza pozycja oceny – Stan zagrożenia). Zgodnie z powołanymi zasadami obowiązkiem organów jest dokonanie ustaleń faktycznych oraz ocenę złożonych w sprawie dowodów, także jeśli pojawiły się one na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obowiązkiem każdego z organów jest przeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie. Stwierdzone uchybienia świadczą o naruszeniu powołanych na wstępie przepisów prawa procesowego, materiał dowodowy wymaga bowiem istotnego uzupełnienia. Sąd ma świadomość, że działanie organów w tej sprawie odbywało się pod presją czasu, wymuszoną potrzebą szybkiej pomocy osobom poszkodowanym, jednak fakt ten nie może uchylać obowiązku działania zgodnie z wymogami prawa, a więc koniecznością dokonania rzetelnych ustaleń faktycznych, swobodnej oceny dowodów i właściwego wyjaśnienia przesłanek, którymi kieruje się organ zwłaszcza w zakresie odmowy realizacji wniosku Strony. Końcowo trzeba wskazać, że Sąd podziela pogląd organu, co do charakteru przyznawanego świadczenia, że nie może ono stanowić rekompensaty za całość zniszczeń, nie ma charakteru odszkodowawczego oraz, że zasady jego dystrybucji odbywają się w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jednakże ustalając wysokość należnego świadczenia, zgodnie z ideą pomocy na rzecz osób poszkodowanych w wyniku powodzi przyjętą w Zasadach organ winien działać w sposób przejrzysty, sprawiedliwy i zrozumiały i w taki też sposób rozdysponować należną pomoc, czego w sprawie zabrakło. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego, właściwa jego ocena, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności. W szczególności uzupełnienia wymaga kwestia oceny, czy budynek Skarżącej został zniszczony, czy uszkodzony, co przekłada się na procentowy wskaźnik szkód. W tym zakresie organ winien zwrócić się do osób dokonujących oceny celem wyjaśnienia wskazanych wątpliwości. Konieczne będzie także dokonanie oceny przedłożonego przez Skarżącą dowodu w postaci Ekspertyzy zgodnie z uwagami zawartymi w rozważaniach Sądu. Konieczne będzie także uzupełnienie materiału aktowego o wskazane w rozważaniach Sądu dokumenty w postaci potwierdzenia uprawnień i kompetencji osób, które dokonały oceny. Ustalenia te winny zostać przedstawione w treści ponownie wydanej decyzji zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym w rozstrzygnięciu tym winny znaleźć się rozważania dotyczące właściwej podstawy prawa materialnego, a zatem konieczne jest jej wskazanie oraz dokonanie właściwej wykładni. O ile bowiem organ I instancji wskazał na istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy przepis art. 69b ustawy zmieniającej, to rozstrzygnięcie organu odwoławczego zupełnie ten przepis pomija, nie wyjaśniając przyczyn tego stanu rzeczy. Tymczasem norma ta została wprowadzona na mocy art. 19 pkt 19 ustawy zmieniającej z dniem 26 listopada 2024 r. (Ustawa ta zmienia ustawę z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473). Zgodnie z art. 42 ustawy zmieniającej przepisy art. 69b ustawy zmienianej w art. 19 stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 19, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu. Z zapisów tych wynika, że ww. regulacja ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, co jak wskazano całkowicie pomija organ odwoławczy. Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie.