IV SA/Wr 353/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi T. K. opiekuna prawnego T.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany adresu domu pomocy społecznej i natychmiastowego umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem nr SKO [...] po rozpatrzeniu zażalenia T. K. na, wydane z upoważniania Prezydenta W., postanowienie p.o. Zastępcy Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 19marca 2018 r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania "w przedmiocie zmiany adresu domu pomocy społecznej dla Pani T.K. i natychmiastowego umieszczenia ww. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" we W.", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257ze zra.; dalej jako "k.p.a."), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podano, że wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzją z dnia 5 października 2017 r. ([...]) T. K. (matka T. K.) skierowana została do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych we W. W dniu 17 października 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej "MOPS") wpłynął wniosek T. K., w którym zwrócił się o: "natychmiastowe zaprzestanie łamania prawa przy postępowaniu wobec mojej mamy T. K." oraz o "natychmiastowe przeniesienie mamy do DPS [...] przy ul. [...] na oddział dla osób przewlekle somatycznie chorych". Postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania z wyżej wymienionego wniosku a po uchyleniu powyższego postanowienia na skutek złożonego przez T. K. zażalenia organ I instancji postanowieniem z dnia 19 marca 2018 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania. Uzasadniając to postanowienie podał, że T. K. nie przedłożył uwierzytelnionych dokumentów upoważniających go do reprezentowania matki w postępowaniu administracyjnym. Zwrócono także uwagę, że - na mocy postanowienia Sądu Okręgowego we W. – T. K. została całkowicie ubezwłasnowolniona. W konkluzji organ pierwszej instancji wskazał, że T. K. "nie posiada przymiotu strony", w związku z czym organ zmuszony jest odmówić wszczęcia postępowania. Na postanowienie z dnia 19 marca 2018 r. T. K. złożył zażalenie. W jego obszernej treści zarzucił przede wszystkim, powołując się na stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej, że jego mama powinna zostać skierowana do Domu Pomocy Społecznej "[...]", a nie do Domu położonego przy ul. [...]. Uznał, że położenie domu ma kluczowe znaczenie dla możliwości odwiedzania i dobrego samopoczucie mieszkańca domu. Wyjaśnił, że nie mógł dostarczyć żądanych przez MOPS dokumentów ze względu na własną chorobę i zakwestionował domaganie się czynności prawnych od osoby do tych czynności niezdolnej. Wskazał, że zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej "wnioskowanie o pomoc społeczną nie musi być składane przez stronę postępowania, nadto pomoc społeczna może być udzielana z urzędu (art. 102 u.o.p.s.)". Podniósł również, że organ pierwszej instancji systematycznie "wyłączał" i "wykluczał" go z postępowania. Wniósł o przesłuchanie jako świadka Dyrektora MOPS oraz o przeprowadzenie rozprawy i dowodów z dokumentów. W dniu 9 maja br. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] (sygn. akt [...]), z którego wynika, że T. K., na mocy postanowienia Sądu z dnia 17 kwietnia 2018 r. ustanowiony został opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej T. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszym przypadku organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania na wniosek T. K. uznając, że nie posiada przymiotu strony. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treść pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. I OSK 2226/12). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnych między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2013 r. III SA/Łd 26/13). W niniejszym przypadku stroną postępowania w przedmiocie ewentualnego przeniesienia do innego domu pomocy społecznej jest T. K., a nie jej syn T. K. gdyż to ona jest beneficjentką świadczenia z pomocy społecznej w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej i korzystania w nim z odpowiedniej pomocy. Artykuł 102 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) umożliwia wprawdzie złożenie wniosku o udzielenie pomocy na wniosek osoby innej niż strona (osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia), jednak może to nastąpić wyłącznie za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Dlatego organ pierwszej instancji domagał się od T. K. przedstawienia stosownego upoważnienia do reprezentowania mamy w postępowaniu przed MOPS, a jego niedostarczenie skutkowało odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a w związku z art. 28 k.p.a. Po wydaniu zaskarżonego postanowienia i złożeniu zażalenia uległa jednak zmianie sytuacja faktyczna w niniejszej sprawie. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 17 kwietnia 2018 r. (sygn. akt [...]) powierzono bowiem obowiązki opiekuna całkowicie ubezwłasnowolnionej T. K. jej synowi – T. K. Aktualnie to T. K. jest przedstawicielem ustawowym swojej mamy i uprawniony jest do jej reprezentowania w postępowaniu administracyjnym. Wydane na podstawie art. 61a postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony musiało więc zostać wyeliminowane z obrotu. Odpadła bowiem przesłanka nakazująca odmowę wszczęcia postępowania, w związku z czym Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest konieczność rozpatrzenia wniosku T. K. - opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej T. K. Odnosząc się do żądania T. K. dotyczącego przeprowadzenia rozprawy Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszym przypadku przeprowadzenia rozprawy nie nakazuje przepis prawa, a jej przeprowadzenie nie przyspieszyłoby rozpatrzenia sprawy ani nie uprościłoby postępowania. Zażalenie T. K. rozpatrzone zostało więc na posiedzeniu niejawnym. Skargę na powyższe postanowienie złożył zainteresowany, któremu zarzucił: "1. Przyjęcie okoliczności, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć, za udowodnione. 2. Nie przeprowadzenie rozprawy. 2.1. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. 2.2. Brak możliwości oględzin, przesłuchania, składanie wyjaśnień i wniosków. 2.3. Zastosowanie się strony do pouczenia zawartego w postanowieniu z dn. 20.10.2017 r. wręczonego przez Panią Dyrektor w siedzibie dn. 25.10.2017 r. organu, nie może szkodzić stronie. 2.4. Brak dowodów złożonych przez pozwanego, który jest do tego zobowiązany nie stanowi nie istnienia takowego dokumentującego daną okoliczność. 2.5. Niewłaściwe stosowanie przepisów przewlekłości i bezczynności organu, naruszanie interesów skarżących, nie należyte wykonywanie zadań przez właściwe organy." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał poczynione w zaskarżonym postanowieniu ustalenia i towarzyszącą im argumentację. Zauważył, że w skardze nie sformułowano zarzutów i argumentacji, która pozwalałaby na stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podkreślono, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, którego stroną jest T. K., a nie sprawa zmiany domu pomocy społecznej, w którym zamieszkuje. Zaskarżone postanowienie skutkuje koniecznością merytorycznego rozpatrzenia żądania zmiany domu pomocy społecznej, w którym zamieszkuje matka skarżącego, a zatem jest korzystne z punktu widzenia obrony interesu prawnego osoby reprezentowanej przez skarżącego. Wydane przez Kolegium postanowienie nie musiało być poprzedzone wypowiedzeniem się przez T. K., przeprowadzeniem rozprawy, oględzin, czy przesłuchań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim odnosi się ona do kwestii merytorycznych, które nie były rozpoznawane w niniejszym postępowaniu, ponadto, zawiera ogólnie sformułowane zarzuty – nie połączone myślowo z materią sprawy (pkt 2.1., 2.2., 2.3., 2.4.). Jednakże zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższy przepis nakazuje zatem zbadanie przez Sąd z urzędu czy zaskarżona decyzja/postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (art. 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kontrola przez Sąd zaskarżonego postanowienia, według wskazanej wyżej zasady, daje podstawy do uznania, że nie narusza ono przepisów prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie jest korzystne dla zainteresowanego, otwiera mu drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy – zaistniały bowiem okoliczności, które dają skarżącemu legitymację do wszczęcia sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2018 r. uchylające postanowienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o odmowie wszczęcia postępowania, w przedmiocie zmiany adresu domu pomocy społecznej dla Pani T. K. i natychmiastowego umieszczenia w/w w Domu Pomocy Społecznej "[...]" we W. Takiej bowiem treści wniosek złożył skarżący, w istocie wnosząc o przeniesienie – skierowanie matki do innego domu opieki społecznej. Zgodzić się należy z organami, że w dacie złożenia wniosku i rozpoznawania wniosku przez organ I instancji skarżący nie był stroną uprawnioną do wszczęcia postępowania na skutek złożenia w/w wniosku albowiem zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący nie był stroną postępowania i nie wykazał również interesu prawnego do wniesienia sprawy, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie wskazał przepisu obowiązującego prawa, na którego podstawie mógł skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. W świetle przedstawionego stanu faktycznego taki przepis nie istniał. Ustawa o pomocy społecznej, w której są zamieszczone przepisy dotyczące domów opieki społecznej również nie dawała podstaw do skutecznego złożenia wniosku. Art. 102 tej ustawy daje możliwość złożenia wniosku przez inną osobę niż strona ale skuteczność złożenia takiego wniosku jest uzależnione od zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. W dacie wydania postanowienia przez organ I instancji 19 marca 2018 r. T. K. została ubezwłasnowolniona, czyli nie mogła skutecznie składać oświadczeń woli i nie miała ustanowionego przedstawiciela ustawowego. Skarżący na początkowym etapie postępowania, mimo wezwania, nie złożył dokumentu upoważniającego do wystąpienia z wnioskiem w imieniu matki T. K., a póżniej, w toku postępowania zostało wydane postanowienie Sądu Okręgowego we W. z dnia 9 lutego 2018 r. o ubezwłasnowolnieniu całkowitym T. K. Ta sytuacja wykluczała całkowicie jakiekolwiek działanie beneficjentki domu opieki społecznej, a tym samym zainteresowanego. W okresie orzekania przez organ drugiej instancji skarżący przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] we W. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 17 kwietnia 2018 r., którym ustanowiono nad całkowicie ubezwłasnowolnioną – T. K. opiekę prawną. Obowiązki opiekuna prawnego powierzono zainteresowanemu T. K. W związku z tym skarżący jako przedstawiciel ustawowy swojej matki może ją reprezentować w postępowaniu administracyjnym. Ta zmiana sytuacji faktycznej i konsekwentnie prawnej, zadecydowała o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu I instancji, przez organ odwoławczy. We wskazanych okolicznościach, zaistniałych w toku postępowania przed organem II instancji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Dodać również należy, a to w związku z zarzutami zawartymi w pkt 2.5. skargi, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Zaistnienie powyższych okoliczności nie może bowiem w jakikolwiek sposób wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest wniosek skarżącego z dnia 26 marca 2018 r. Zgodzić się należy również z organem, że brak było podstaw do przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy, czy też dopuszczenia dowodów, oględzin, czynności, o których mowa w skardze. Nie zaistniały bowiem okoliczności, o których mowa w art. 89 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej przeprowadzi z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien bowiem przeprowadzić rozprawę gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ponownie należy podkreślić, że organy nie rozpoznawały sprawy merytorycznie, wstrzymały się z rozpoznaniem wniosku na etapie badania legitymacji skarżącego do jego złożenia. Merytoryczne rozpoznanie sprawy musi zawsze wyprzedzić ustalenie, badanie przez organy uprawnienia (legitymacji) do złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Sąd orzekł jak wyżej.