IV SA/Wr 356/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: WSA Lidia Serwiniowska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały nr [...]Rady Powiatu w J.z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia zmian w orzeczeniu organizacyjnym dotyczącym Zespołu Szkół Agrobiznesu im. W. W. w B. wydanym przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...]r. (nr [...]) oddala skargę. W dniu [...]r. Rada Powiatu w J. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie wprowadzenia zmian w orzeczeniu organizacyjnym dotyczącym Zespołu Szkół Agrobiznesu im. W. W. w B. wydanym przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...]r. (nr [...]). Jako podstawę prawną tej uchwały powołano art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 5a i art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 podjętej uchwały, w orzeczeniu organizacyjnym dotyczącym Zespołu Szkół Agrobiznesu im. W. W. w B. wydanym przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...]r. (nr [...]) wprowadzono zapis zawierający wykaz jednostek wchodzących w skład Zespołu Szkół Agrobiznesu w B.. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...]Wojewoda D. na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność § 3 uchwały nr [...]Rady Powiatu w J. z dnia [...]r. w sprawie wprowadzenia zmian w orzeczeniu organizacyjnym dotyczącym Zespołu Szkół Agrobiznesu im. W. W. w B. wydanym przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...]r. (nr [...]). W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w jego ocenie przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując, iż uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 5a i art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz przytaczając treść § 3 wspomnianej uchwały, organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Czynności podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego muszą mieć swoje prawne uzasadnienie. Zgodnie z § 133 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dotyczącym projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) uchwały Rady Ministrów są wydawane na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a uchwały innych organów oraz zarządzenia – na podstawie ustawy. W § 134 tego Załącznika prawodawca stwierdza, że podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Zgodnie z § 135 Załącznika w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. Wojewoda podniósł, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów precyzuje ogólną zasadę konstytucyjną, z której wynika konieczność istnienia upoważnienia ustawowego aktów normatywnych, podejmowanych przez radę gminy. Wskazał, iż w orzeczeniu z dnia 9 stycznia 1996 r. K.18/95 (OTK ZU 1996/1/1) Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zachowania zasady legalizmu, wynikającej z art. 7 Konstytucji stwierdzając, że w demokratycznym państwie prawnym, jakim w myśl przepisów konstytucyjnych jest Rzeczpospolita Polska, normy obowiązującego prawa muszą być stanowione w trybie określonym Konstytucją. Każdy organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że w przypadku działań władczych polegających na stanowieniu prawa (uchwalaniu ustaw), zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej, określające kompetencje organów uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Wszelkie naruszenie kompetencji czy uchybienia proceduralne w stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo, jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej. Przytaczając art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 5a i art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ nadzoru stwierdził, że przepisy te nie stanowią podstawy do podejmowania uchwały w brzmieniu przyjętym przez Radę Powiatu w J.. Wojewoda podkreślił, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje umocowania Rady Powiatu do dokonywania zmian w treści aktu wydanego przez inny organ. Ingerencja taka – w opinii Wojewody – rażąco narusza istniejący porządek prawny. Organ nadzoru wywodził, że Rada Powiatu w J. musi działać w ramach przyznanych jej kompetencji, a zmieniając treść orzeczenia organizacyjnego, wydanego przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, przekroczyła swoje kompetencje. Wojewoda podniósł następnie, iż określenie, jakie szkoły wchodzą w skład zespołu szkół, jest materią regulowaną w statucie zespołu na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Zgodnie z art. 58 ust. 6 tejże ustawy organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Przywołując art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy organ nadzoru wywiódł, iż przepis ten wskazuje, że ewentualne zmiany składu szkół należących do zespołu szkół powinny być dokonywane poprzez zmianę statutu. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podstawą do wniesienia skargi była uchwała Nr [...]Rady Powiatu w J. z dnia [...]r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Podniosła, iż faktem bezspornym jest, że pierwotne orzeczenie organizacyjne dla Zespołu Szkół Agrobiznesu w B. wydał w dniu [...] r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej jako organ prowadzący szkołę. Jednak od przejęcia szkoły przez Powiat J. w [...] r. Rada Powiatu podjęła [...] uchwał dotyczących zmiany orzeczenia organizacyjnego szkoły. Wszystkie uchwały zostały przesłane do organu nadzoru i nie były kwestionowane. W skardze podkreślono, że dnia [...]r. projekt kwestionowanej uchwały został przesłany do D. Kuratora Oświaty i organ ten nie wniósł uwag ani sprzeciwu. W ocenie strony skarżącej przy podjęciu przedmiotowej uchwały nie doszło do naruszenia prawa, a organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza obowiązującego prawa. Podzielić należy stanowisko Wojewody D., który jako organ nadzoru stwierdził, iż § 3 uchwały nr [...]Rady Powiatu w J. z dnia [...]r. w sprawie wprowadzenia zmian w orzeczeniu organizacyjnym dotyczącym Zespołu Szkół Agrobiznesu im. W. W. w B. wydanym przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...]r. (nr [...]) w sposób istotny narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak trafnie podkreślił organ nadzoru, zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Czynności podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego muszą mieć swoje prawne uzasadnienie. Wojewoda prawidłowo wskazał, iż zgodnie z § 133 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), dotyczącym projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) uchwały Rady Ministrów są wydawane na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a uchwały innych organów oraz zarządzenia – na podstawie ustawy. Stosownie do § 134 tego Załącznika podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. W myśl zaś § 135 Załącznika w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda trafnie zaznaczył, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" precyzuje ogólną zasadę konstytucyjną, z której wynika konieczność istnienia upoważnienia ustawowego aktów normatywnych, podejmowanych przez radę gminy. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 1996 r. K.18/95 (OTK ZU 1996/1/1) organ nadzoru słusznie podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym, jakim w myśl przepisów konstytucyjnych jest Rzeczpospolita Polska, normy obowiązującego prawa muszą być stanowione w trybie określonym Konstytucją. Każdy organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa. W przypadku działań władczych polegających na stanowieniu prawa (uchwalaniu ustaw), zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej, określające kompetencje organów uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Wszelkie zaś naruszenia kompetencji, czy uchybienia proceduralne w stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo, jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej. Organ nadzoru dokonując kontroli działalności uchwałodawczej Rady Powiatu w Jaworze prawidłowo stwierdził, że przepisy art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 5a i art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie stanowią podstawy do podejmowania uchwały w brzmieniu przyjętym przez tę Radę i podkreślił, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje umocowania Rady Powiatu do dokonywania zmian w treści aktu wydanego przez inny organ. Ingerencja taka – jak trafnie przyjął Wojewoda – rażąco narusza istniejący porządek prawny. Organ nadzoru słusznie zatem uznał, że Rada Powiatu w J. zmieniając treść orzeczenia organizacyjnego wydanego przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej przekroczyła swoje kompetencje. Wojewoda trafnie przy tym wywodził, powołując się na wymienione w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przepisy ustawy o systemie oświaty, że ewentualne zmiany składu szkół należących do zespołu szkół powinny być dokonywane poprzez zmianę statutu, a nie poprzez zmianę orzeczenia organizacyjnego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w skardze podkreślić należy, że to, iż uprzednio nie kwestionowano podobnych uchwał, podobnie jak brak krytycznych uwag dotyczących projektu przedmiotowej uchwały ze strony D. Kuratora Oświaty, nie czyni niniejszej uchwały zgodnej z prawem. Niezgodność z prawem danego aktu wynika z obiektywnego naruszenia obowiązujących norm prawnych, a nie z subiektywnej oceny poszczególnych organów. Jeżeli zatem dany akt (uchwała, zarządzenie, decyzja, postanowienie) narusza obowiązujące przepisy, to fakt, że wcześniej tego nie dostrzeżono lub uznano go (lub inny – podobny akt) błędnie za prawidłowy, nie może sanować istniejącego obiektywnie naruszenia prawa i nie sprawi, że przedmiotowy akt stanie się zgodny z prawem. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z obowiązującym prawem, a zatem nie ma podstaw do jego skutecznego zakwestionowania i uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy – stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.