IV SA/Wr 357/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kat. "A" I. uchyla decyzję I i II instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 378 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt osiem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii A - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że wnioskiem z dnia 13 maja 2004 roku J. K. zwrócił się do Starosty L. o wydanie wtórnika prawa jazdy kategorii AB z powodu zniszczenia w stopniu powodującym jego nieczytelność. Decyzją z dnia [...] roku Starosta L. odmówił stronie wydania prawa jazdy w zakresie kategorii: A. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że obowiązujące w dacie wydania J. K. prawa jazdy kategorii A, przepisy rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 1 października 1962 roku w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 61, poz. 295), warunkowały uzyskanie prawa jazdy tej kategorii między innymi od wykazania się przed komisją egzaminacyjną posiadaniem kwalifikacji fachowych w zakresie programu egzaminacyjnego ustalonego przez Ministra Komunikacji. W związku z tym, że w aktach kierowcy brak jest dokumentów potwierdzających zaliczenie praktycznej umiejętności prowadzenia motocykli, Starosta uznał, iż J. K. nie posiada uprawnień w zakresie kategorii A i odmówił jej wydania. W złożonym odwołaniu J. K. stwierdził, że uprawnienia w zakresie kategorii A uzyskał w O. w 1964 lub 1965 roku po zdaniu egzaminu przed uprawnioną komisją. Na okoliczność tę dokonano wpisu tej kategorii do posiadanego wówczas dokumentu prawa jazdy kategorii B. Uzupełniając swoje odwołanie pismem złożonym w dniu 22 lutego 2005 roku dodał, iż zarówno Starosta L. jak też Urząd Wojewódzki w O. nie zakwestionowały wiarygodności jego prawa jazdy z 1964 roku, zatem winien on otrzymać nowy dokument potwierdzający uprawnienia w nim wpisane, a więc zarówno kategorii A jak też B. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zbadało akta sprawy oraz zaskarżoną decyzję stwierdzając, co następuje: Materialnoprawną podstawę do wydania wtórnika prawa jazdy stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), zgodnie z którym osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę o utracie prawa jazdy, pozwolenia do kierowania tramwajem, o zniszczeniu tych dokumentów w stopniu powodującym ich nieczytelność, a także zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nich zawartych. Z paragrafu 2 tego przepisu wynika, że w takiej sytuacji starosta, na wniosek osoby uprawnionej, wydaje za opłatą wtórnik dokumentu. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.) prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się w po otrzymaniu od osoby ubiegającej się o wydanie wtórnika prawa jazdy lub pozwolenia następujących dokumentów: wniosku, dowodu uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy lub pozwolenia, wyraźnej fotografii oraz kserokopii posiadanego prawa jazdy lub pozwolenia, jeżeli wydanie dokumentu następuje w wyniku zmiany danych. Z kolei z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania organ przeprowadza weryfikację dokumentów odejmującą między innymi sprawdzenie zgodności danych z posiadanymi w prowadzonych aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile są one wymagane - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie Dalsza analiza przepisów tego rozporządzenia wskazuje, że negatywna weryfikacja dokumentów nakłada na organ stosownie do § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia obowiązek odmowy wydania prawa jazdy. Z ust. 3 tego paragrafu wynika ponadto, że jeżeli prawo jazdy lub pozwolenie zostało wydane przed dniem 1 lipca 1999r. i nie było wymieniane zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy, nowy dokument wydaje się, stosując dodatkowo zasady określone w przepisach w sprawie wymiany prawa jazdy. Zasady te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust.4 tego rozporządzenia dotychczasowe dokumenty wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 i Nr 26, poz. 114 oraz z 1995 r. Nr 104, poz. 515) wymienia się zgodnie z posiadaną kategorią. W będącej przedmiotem odwołania sprawie J. K. zwrócił się do Starosty L. z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy serii [...] nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta L. w dniu [...] roku ze względu na zniszczenie dokumentu w stopniu powodującym jego nieczytelność. Stosownie do wskazanych wyżej przepisów Starosta L. przeprowadził weryfikację dokumentów zawartych w aktach kierowcy, w wyniku której stwierdził, iż brak w nich potwierdzenia uzyskania przez J. K. uprawnień w zakresie kategorii A. Z oświadczenia strony złożonego w dniu 09 lipca 2004 roku wynikało, iż egzamin na kategorię A zdawał eksternistycznie w miesiącu marcu lub kwietniu 1965 roku w O.. W związku z tym Starosta L. zwrócił się do O. Urzędu Wojewódzkiego w O. o potwierdzenie tego faktu. W odpowiedzi poinformowano, iż J. K. nie figuruje w protokołach egzaminacyjnych z egzaminów państwowych na kategorię prawa jazdy "A". Obowiązujące w 1965 roku, a więc w dacie wydania J. K. prawa jazdy kategorii A przepisy rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 1 października 1962 roku w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 61, poz. 295) w § 197 ust. 2 stanowiły, że prawo jazdy kategorii IV (uprawniające do kierowania motocyklem) może otrzymać osoba, która odbyła przeszkolenie według programu określonego przez Ministra Komunikacji, a ponadto odpowiada warunkom określonym w § 194 ust. 2 pkt 3 i 4, a mianowicie: posiada odpowiedni stan zdrowia stwierdzony przez właściwy organ służby zdrowia oraz znajomość zasad udzielania pierwszej pomocy i wykaże się przed komisją egzaminacyjną posiadaniem kwalifikacji fachowych w zakresie programu egzaminacyjnego ustalonego przez Ministra Komunikacji. Egzamin ten obejmował między innymi umiejętność prowadzenia motocykla. W związku z tym, pomimo twierdzeń odwołującego, że zdał egzamin praktyczny i uprawnienia w zakresie kategorii A nabył zgodnie z przepisami brak jest podstaw do ich wydania. Przeprowadzone postępowanie w pełni wykazało, iż strona nie posiadała i nie posiada obecnie tych uprawnień. Fakt błędnego wydania prawa jazdy przez uprawniony organ nie uprawnia jednak do ponownego jego uzyskania. Wskazać należy przy tym, że negatywna weryfikacja dokumentów nakłada na organ wydający prawo jazdy - zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 "a" cyt. rozporządzenia z dnia 21 stycznia 2004 roku - obowiązek odmowy wydania prawa jazdy. Rozwiązania prawne przyjęte w obowiązujących aktach prawnych dają organom wydającym uprawnienia do kierowania pojazdami pełne podstawy do działania w celu kontroli posiadanych przez kierowców uprawnień i eliminacji dokumentów wadliwych prawnie, nawet w sytuacji wydania ich przez uprawnione organy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K., wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów kodeksu postępowania cywilnego i karnego. Stwierdził ponadto, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nielogiczne i błędne merytorycznie zaś pouczenie o tym, że decyzja jest ostateczna - niezgodne z prawem. Wskazał równocześnie, że organy obu instancji przy rozpatrywaniu jego wniosku o wymianę uszkodzonego prawa jazdy nie brały pod uwagę faktów zawartych w pierwszym wydanym oryginale dokumentu, z którego wynika, że uprawnienia w zakresie kategorii A nabył w 1964 r. zgodnie z obowiązującym prawem. W ocenie skarżącego nie ma podstaw prawnych do podważenia wiarygodności wydanego w 1964 r. prawa jazdy, a tym samym do odmowy wydania mu wnioskowanych uprawnień. Uzasadniając swoje stanowisko zawarte w skardze powołuje się na artykuł prasowy, z którego wynika, że organ, wbrew przepisom prawa, może uznać dokument prawa jazdy za legalny pomimo, iż sposób jego uzyskania jest nie do końca zgodny z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo, a zatem skarga jest uzasadniona. Skarżący, jak wynika z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej, domagał się wymiany prawa jazdy, które zostało mu wydane dnia 20 kwietnia 1994r. Stosownie do art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) prawa jazdy wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują ważność do czasu ich wymiany w zakresie na jaki zostały wydane. Koszty wymiany (opłatę ewidencyjną) obowiązana jest uiścić osoba uprawniona dokonująca wymiany. Przepis ust. 2 cytowanego artykułu upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia warunków i terminów wymiany praw jazdy oraz wysokości opłat za tę wymianę. Minister miał przy tym obowiązek uwzględnienia wszystkich wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy z 1997 r. Prawo o ruchu drogowym dokumentów uprawniających do kierowania pojazdem. Przewidziany ustawą akt wykonawczy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy, został wydany dnia 29 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 69, poz. 640) i określał w § 5 ust. 2, że przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w § 2 ust. 1 tj. w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. W rozpatrywanej sprawie organ powołał się na § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 oraz Dz. U. Nr 286, poz. 2884) stanowiący, że w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania należy zarejestrować wniosek w systemie informatycznym oraz przeprowadzić weryfikację dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 obejmującą sprawdzenie dokumentów i warunków określonych odrębnie dla każdej grupy wnioskodawców wskazanych w pkt od 1) do 12). Istota sprawy sprowadza się do tego, czy w postępowania dotyczącym wymiany prawa jazdy można dokonywać weryfikacji uprzednio przyznanego stronie w drodze decyzji ostatecznej uprawnienia, ponieważ § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r.w sprawie wymiany praw jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, tj. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami, które w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d określa zadania organu do badania zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień. Natomiast stosownie do postanowień § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a tegoż rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. organ zobowiązany jest odmówić wydania prawa jazdy, jeżeli stwierdzi niezgodność tych danych. Pierwszy problem pojawiający się na tle stanu prawnego rozpatrywanej sprawy dotyczy odpowiedzi na pytanie, co mieści się w zakresie przedmiotowym delegacji art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, upoważniającej właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia m.in. "warunków" wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami. Wykładając znaczenie tego terminu należy pamiętać, że w języku prawnym, a także prawniczym termin "warunek" (warunki) oznacza zespół cech przedmiotowo lub podmiotowo koniecznych do powstania określonego stosunku prawnego. Zatem, "warunki" to postanowienia istotne konstytuujące treść danego stosunku prawnego, np. warunki pracy, warunki umowy, itp. Odnosząc powyższe do treści delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 powołanej ustawy możnaby przyjąć, że skoro minister właściwy do spraw transportu został ustawowo upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia postanowień istotnych, które muszą być spełnione, by doszło do wymiany prawa jazdy, to niespełnienie tych postanowień stanowi negatywną przesłankę powstania stosunku prawnego związanego z przedmiotową wymianą. Mimo, że przedstawiony argument normatywny ma swoją siłę oddziaływania, to wypływający z niego wniosek jest trudny do przyjęcia. Należałoby bowiem założyć, że ustawodawca w tak ogólnie i lapidarnie sformułowanej delegacji zamierzał rozstrzygać fundamentalną dla porządku prawnego kwestię trwałości praw wcześniej nabytych, w tym weryfikacji posiadanych już uprawnień, i to na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego. Stanowisko to jest trudne do przyjęcia ze względu na reguły wykładni systemowej. Stosownie do obowiązującej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych (art. 16 ust. 1 zd. 2 k.p.a.). Nie zmienia to jednak faktu, że – semantycznie rzecz ujmując – przedmiotowa delegacja została sformułowana na tyle pojemnie, że nie wykluczała, by organ stosownie do sposobu spełnienia warunków do wymiany dokumentu uregulował stosunek prawny związany z wydaniem lub odmową wydania prawa jazdy. Błąd prawny polega jednak na tym, że skoro instytucja rozporządzeń przewidziana jest jako przyporządkowana i podporządkowana ustawodawstwu, tak na podstawie legitymacji ustawowej, jak i przez wymaganie wykonawczego charakteru w stosunku do dyspozycji ustawowych, nie jest możliwe wkraczać modyfikująco w sferę regulacji ustawowych. Inaczej mówiąc, brak tu legitymacji do stanowienia dyspozycji przewidującej regulowanie przepisów ustaw rozporządzeniami, a to w istocie tolerowała przedmiotowa delegacja dopuszczając możliwość rewizji przepisami rozporządzenia trwałości decyzji ostatecznych. Jednakże, wniosek o braku takiej legitymacji nie wynika bezpośrednio z treści przepisów, lecz jest możliwy do wywiedzenia na podstawie złożonej wykładni, przy uznaniu pryzmatu wykładni systemowej nad językową. Rozpatrując analogiczną sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 września 2005r. sygn. akt 4 II SA/Wr 488/03 stwierdził, że wydane skarżącemu prawo jazdy jest decyzją administracyjną. Jej zmiana wymagałaby specjalnego trybu przewidzianego w k.p.a. dla wzruszenia ostatecznych decyzji. Byłaby też dopuszczalna, gdyby przepisy rangi ustawowej przewidywały taką możliwość. Tymczasem ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym nie zawiera szczególnej regulacji dotyczącej weryfikacji ostatecznych decyzji o nadaniu kierowcom uprawnień do kierowania pojazdami w toku czynności związanych z wymianą praw jazdy. WSA we Wrocławiu stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydawania aktów prawnych nie może opierać się na domniemaniu objęcia delegacją ustawową materii wyraźnie niewymienionych w tym upoważnieniu. Upoważnienie ustawowe do wydawania aktów normatywnych nie może też podlegać wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Zawarte w art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym upoważnienie dla Ministra Infrastruktury dotyczyło określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Nie mogło zawierać natomiast delegacji dla Ministra Infrastruktury do określenia warunków weryfikacji nabytych praw jazdy w związku z ich wymianą. Z upoważnienia zawartego w art. 150 ust. 2 Prawo o ruchu drogowym nie może wynikać zatem możliwość pozbawiania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii nabytych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc do rozporządzenia (z 21 stycznia 2004r.) w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami. Do osób występujących o wymianę prawa jazdy zastosowanie może mieć tylko regulacja zawarta w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, a nie lit. c cyt. rozporządzenia. W stosunku do tych osób sprawdzeniu podlega jedynie zgodność danych zawartych we wniosku z danymi dotyczącymi wydanych decyzji. Weryfikacji nie podlegają więc podstawy posiadanych już uprawnień. Dodać należy, że wskazany kierunek wykładni w tych sprawach został zaaprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA: z 6 grudnia 2006r., I OSK 102/2006, Lex 290669, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2005r., IV SA/Wa 526/2005, Lex 191331), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Ze względu na charakter decyzji Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności.