IV SA/Wr 360/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania i umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania I. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] Nr [...] oraz umorzenia postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 4 stycznia 2008 r. I. K. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa, postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...]. Wskazała, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję oraz, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. w trakcie spisania protokołu z jej zeznań, nie wymagał od niej zapoznania się z przepisami regulującymi przedmiot sprawy, dotyczącymi zameldowania stałego, przebywania w miejscu zameldowania stałego, a także pobytu i zamieszkiwania w innym miejscu. Dlatego też, jej zeznania zostały sporządzone na podstawie jej wniosków odnośnie sprawy i nie zostały poparte informacjami z organów właściwych dla sprawy. Z uwagi na fakt, iż jej mąż ma inne zdanie w sprawie uważając, iż przebywała w Niemczech a zamieszkiwała w miejscu jej stałego zameldowania w Polsce, postanowiła zasięgnąć informacji w Niemczech oraz w Polsce w urzędzie do spraw obywatelskich i meldunkowych. Z informacji, które uzyskała wynika, iż źle sprecyzowała zeznania, w których stwierdza, iż zamieszkiwała na stałe w Niemczech, a jednocześnie często przebywała w Polsce. Z przepisów prawnych wynika, że zamieszkiwała na stałe w Polsce, a przebywała w Niemczech. Wskazała, że jako dowód przedstawiła częściową dokumentację kart chorobowych stwierdzających jej zamieszkiwanie w miejscu stałego zameldowania w Polsce. Pobyt w Niemczech dotyczył naturalnej potrzeby kontaktu rodziny w związku z tym, iż mąż pracował i mieszkał w Niemczech. Podkreśliła, iż mąż również w ramach rozłąki z rodziną przyjeżdżał do Polski. Kolejnym argumentem stwierdzającym zamieszkiwanie w miejscu stałego zameldowania jest dzierżawa gruntu rolnego w KRUS w Polsce, w związku z czym jest rolnikiem i opłaca składki chorobowe, macierzyńskie, rentowe, emerytalne. Decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu istotnego dla sprawy odnośnie sprecyzowania stanu prawnego i faktycznego jej zamieszkiwania i pobytu. Dlatego też uważa, że decyzja Nr [...] z dnia [...] jest decyzją błędną. W związku z tym, prosi o wydanie nowej decyzji ostatecznej właściwej dla sprawy, opartej na nowych okolicznościach w sprawie oraz popartej przepisami prawnymi regulującymi stan faktyczny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., wznowił na wniosek strony postępowanie zakończone decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...], uchylającą decyzję w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych na R. M., R. K., L. K. i J.K. oraz wskazującą wysokość świadczeń nienależnie pobranych. Następnie, decyzją z dnia [...] Nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., orzekł w przedmiocie: 1) odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...], 2) umorzenia postępowania wszczętego postanowieniem Nr [...] z dnia [...]. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 105 § 1, art. 148, art. 149 § 3 kpa oraz upoważnienie udzielone przez Prezydenta Miasta L. do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż podaniem z dnia 4 stycznia 2008 r. strona wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku strona przytoczyła fakt zmiany swoich poprzednich wyjaśnień w zakresie zamieszkiwania na terytorium Niemiec oraz powołała się na nie zajęcie stanowiska przez inny organ (nie podając jaki) w zakresie swojego zamieszkania. W myśl art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do właściwego organu, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W dniu 3 stycznia 2007r. w/w decyzja została odebrana przez męża strony. Co do sposobu jej odebrania strona nie wnosiła żadnych zastrzeżeń (pismo z dnia 19 marca 2007 r.). W ocenie organu rozstrzygającego obecna zmiana wyjaśnień strony w zakresie zamieszkiwania na terytorium Niemiec nie jest nową okolicznością, która wyszła na jaw po wydaniu zaskarżonej decyzji. O tym fakcie strona wiedziała już w momencie otrzymania zaskarżonej decyzji (inaczej to sobie tylko interpretowała) i od tej daty biegnie miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Także drugi element wniosku o wznowienie dotyczący zajęcia stanowiska przez inny organ w zakresie zameldowania strony jest chybiony, gdyż taki organ nie istnieje, a strona nie przedstawiła żadnych faktów, co do czasu i okoliczności istnienia takiego organu. Ponieważ skarżąca, w ocenie organu pierwszej instancji, złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 kpa niedopuszczalne było wznowienie postępowania i organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Jako, że organ jednocześnie wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...], postępowanie to winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji I. K. zarzuciła, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. nie przeanalizował jej wniosku oraz pism w sprawie lub też celowo opóźnia wyjaśnienie istoty sprawy, a mianowicie zasiłku rodzinnego na czworo dzieci. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. w uzasadnieniu stwierdza, iż zakres zamieszkiwania strony na terenie Niemiec nie jest nową okolicznością w sprawie, która wyszła na jaw po wydaniu zaskarżonej decyzji, tym samym powołuje się na art. 148 § 1 kpa. Drugim elementem, jaki porusza organ I instancji jest zaprzeczenie, jakoby nie istniał organ, który może wypowiedzieć się w kwestii prawnej, co do faktycznego miejsca jej stałego pobytu, zamieszkiwania, pobytu na terenie Polski i Niemiec. Odwołująca się stwierdziła, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z uwagi na to, że nie ma związku ze sprawą. Dlatego podkreśliła, iż uzasadnienie jest bezsensowne. W kwestii zmiany zeznań strona zawarła informacje w pismach z dnia: 21 listopada 2007 r., 27 grudnia 2007 r. i 4 stycznia 2008 r. Bezpodstawne, w jej opinii, jest stwierdzenie, że była świadoma okoliczności, o których informowała Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. w czasie wydania decyzji, którą zaskarża. W ocenie strony sformułowanie zawarte w treści decyzji "inaczej to sobie tylko interpretowała" jest niedopuszczalne. Kolejnym absurdem w decyzji jest powołanie się na nieistniejący organ, który może wypowiedzieć się w kwestii prawnej meldunku stałego itp., ponieważ taki organ istnieje w każdym państwie. W Polsce jest to Urząd Miasta L., Wydział obywatelski, meldunkowy. Uważa, że wyjaśniła jasno sytuację, do której obowiązkiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. było się odnieść w należyty sposób. Nadto dołączyła kopie pism, które stanowić mają dalszą część uzasadnienia jej skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu akt sprawy oraz wniesionego odwołania wskazało, że zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie między innymi, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5), decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6). Stosownie zaś do treści art. 147 zdanie 1 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W myśl natomiast art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 149 § 3 kpa, następuje w drodze decyzji. Decyzję taką organ może wydać w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną, albo która wprawdzie stroną jest, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony niemającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może również dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 291/04, LEX nr 165013, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2483/01, LEX nr 109264). Mając na uwadze treść powołanego art. 149 § 3 kpa, a także treść art. 149 § 1 kpa, zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, wskazać należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 kpa. W toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 kpa, prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1999r., sygn. akt IV SA 2564/98, LEX nr 47856). Wymaga podkreślenia, że tylko wówczas może zapaść decyzja odmawiająca wznowienia postępowania, albo też wznowione w wyniku wadliwej oceny postępowanie może zostać umorzone, gdy w odniesieniu do wszystkich przesłanek powołanych we wniosku o wznowienie postępowania występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. Na marginesie należy wskazać, iż w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że wznowił postępowanie pomimo, iż zaistniały przyczyny niedopuszczalności wznowienia, prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie wznowionego postępowania, jako bezprzedmiotowego. Już podjęcie takiego rozstrzygnięcia oznacza, że brak jest formalnych podstaw do wznowienia postępowania. Zatem nieprawidłowym było równoczesne orzekanie w zaskarżonej decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania i o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto nieprawidłowo organ l instancji w zaskarżonej decyzji dokonał oceny wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, bowiem w tej kwestii organ może się wypowiadać wyłącznie w decyzji kończącej wznowione postępowanie, podjętej w granicach określonych w art. 151 kpa. Jak powyżej wskazano, jedną z formalnych podstaw wznowienia postępowania na wniosek strony jest zachowanie jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 1 kpa. Ustalając początek biegu terminu, należy uwzględnić wskazane przez stronę podstawy wznowienia, jedną z nich jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5. Zatem, w ocenie strony wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1460/01 (LEX nr 78478) wskazał, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa. Okolicznością faktyczną ani dowodem nie jest nowa wykładnia prawa ani błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 812-813 i cytowana tam literatura oraz orzecznictwo). Strona żąda wznowienia postępowania, w którym to postępowaniu rozstrzygając ponownie o istocie sprawy organ wziąłby pod uwagę zmianę jej stanowiska w kwestii jej miejsca zamieszkania. Podnosi, że źle sprecyzowała zeznania, w których stwierdziła, iż zamieszkiwała na stałe w Niemczech, a jednocześnie często przebywała w Polsce, ponieważ z przepisów prawnych wynika, że zamieszkiwała na stałe w Polsce, a przebywała w Niemczech. Przy tym, wskazuje na takie okoliczności dotyczące jej miejsca zamieszkania jak: posiadanie stałego meldunku w Polsce, fakt leczenia w Polsce (przedłożyła na tę okoliczność dokumenty), dzierżawa gruntu rolnego w KRUS w Polsce i opłacanie w związku z tym składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Należy wskazać, że wszystkie podnoszone przez stronę, wymienione powyżej okoliczności dotyczące kwestii jej miejsca zamieszkania były stronie znane co najmniej w dniu 3 stycznia 2007 r., w którym została doręczona ostateczna decyzja z dnia [...] Nr [...]. Nie można zatem stwierdzić, aby strona dowiedziała się o tych okolicznościach przed upływem miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na taką ocenę nie może mieć wpływu fakt, iż strona dopiero po wysłuchaniu opinii męża i zasięgnięciu informacji w instytucjach meldunkowych w Polsce i w Niemczech zmieniła swoje stanowisko w kwestii miejsca zamieszkania, bowiem termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (a więc dotyczących stałego zameldowania i leczenia w Polsce, dzierżawy gruntu rolnego w KRUS w Polsce i opłacania w związku z tym składek na ubezpieczenie społeczne rolników), a nie od dnia, w którym strona analizując te okoliczności doszła do wniosku, że jej miejscem zamieszkania była Polska, a nie Niemcy (jak oświadczyła wcześniej, w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]). Kolejną przesłanką wznowienia postępowania powołaną przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania jest wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 kpa). We wniosku strona zarzuciła, że decyzja z dnia [...] została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu "istotnego dla sprawy odnośnie sprecyzowania stanu prawnego i faktycznego jej zamieszkania i pobytu", a w odwołaniu wskazała, że organem, który miałby wypowiedzieć się w kwestii prawnej meldunku stałego w Polsce jest Urząd Miasta L. Wydział Obywatelski i Meldunkowy. Kolegium stwierdziło, że w kwestii przesłanki wznowienia postępowania, uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, zbadanie przez organ I instancji, czy faktycznie wystąpiła ta przyczyna wznowienia możliwe jest wyłącznie w toku postępowania wznowionego przez ten organ postanowieniem z dnia [...]. Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1 i art. 145a kpa, stąd organ I instancji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna z dnia [...], było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Przy tym, postanowienie o wszczęciu postępowania otwiera możliwość badania wszystkich podstaw wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 651). W zależności od dokonanych ustaleń, co do wystąpienia podstaw wznowienia, organ I instancji będzie zobowiązany do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151 kpa. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. K. stwierdziła, że dotyczy ona uzasadnienia Kolegium w kwestii jej wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które uważa za bezzasadne oraz nieuwzględnienia istotnych faktów dla sprawy, które dostarczyła jako dokument ważny dla jej rozpatrzenia. Podniesiona w skardze argumentacja dotyczy kwestii: - bezpodstawnego, zdaniem skarżącej, powołania w zaskarżonej decyzji art. 148 § 1 kpa, - wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, - wydania decyzji, co do której żąda wznowienia postępowania, jedynie w oparciu o jej zeznania, a nie na podstawie informacji z urzędów w Polsce i w Niemczech, - konieczności uwzględnienia podczas rozpatrywania sprawy pism z instytucji niemieckich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargę Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji posiadało braki. Zostały one przekonująco i w pełni wyłożone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Akceptując jej motywy Sąd nie uznał za wskazane powtarzać tego co powinien wypełnić organ pierwszej instancji w dalszym postępowaniu pozasądowym. Wyliczanie tych czynności byłoby w tym miejscu bezprzedmiotowe. W przekonaniu natomiast Sądu czynności te przekraczały zakaz postępowania uzupełniającego określonego art. 136 kpa. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, co na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono w sentencji wyroku.