IV SA/Wr 362/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za studia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dziekan Wydziału Nauk Historycznych i Pedagogicznych Uniwersytetu W., na podstawie art. 99 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365 ze zm.); dalej ustawa, oraz uchwały Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 26 września 2007 r. nr 116/2007 w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów, po rozpatrzeniu wniosku A. M. o zwolnienie z odpłatności za VIII semestr niestacjonarnych studiów na Wydziale Nauk Historycznych i Pedagogicznych, kierunek: Psychologia, w roku akademickim 2009/2010, odmówił temu żądaniu. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentacji pozwalającej na obliczenie dochodów w rodzinie, co stanowiło podstawę odmowy zwolnienia z odpłatności za studia. W odwołaniu A.M. m.in. wskazała, że niedostarczenie przez nią stosownych dokumentów było związane z brakiem świadomości takiego obowiązku, ponieważ dotąd nie korzystała z żadnej pomocy w tym zakresie, a także z brakiem rzetelnej informacji na temat formy składania tego rodzaju podań. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ustawy, ogólnie powołanych przepisów uchwały Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 26 września 2007 r. nr 116/2007 w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.M., Rektor Uniwersytetu W. kwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wyżej powołanej uchwały odwołująca się nie spełniła, w obowiązującym terminie, wymogu udokumentowania sytuacji materialnej. W myśl § 8 ust. 4 uchwały udokumentowany wniosek o zwolnienie z odpłatności za studia student zobowiązany jest złożyć do końca sesji poprawkowej semestru zimowego, tj. do dnia 17 lutego 2010 r. Natomiast strona udokumentowała swój wniosek dopiero składając odwołanie, tj. w dniu 24 marca 2010 r. Złożenie wniosku o zwolnienie z odpłatności za studia jest uprawnieniem szczególnym i niezłożenie kompletu dokumentów w regulaminowym terminie, w sposób nieodwracalny niweczy możliwość jego pozytywnego rozpatrzenia. Termin ten nie podlega przywróceniu. Na decyzję organu odwoławczego A.M. złożyła skargę do tutejszego Sądu, w której podniosła, że: 1. organy Uczelni nie dochowały należytej staranności i nie poinformowały jej o istotnych okolicznościach mogących mieć wpływ na wydaną decyzję administracyjną, czym naruszyły art. 9 k.p.a.; 2. zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 uchwały Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 26 września 2007 r., student ubiegający się o zwolnienie z opłat za studia winien udokumentować "wysokość dochodów własnych oraz wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnych gospodarstwie domowym (...)". Skarżąca wskazała, że nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami, zamieszkuje i utrzymuje się samodzielnie. Niesłusznie więc zobowiązana została do przedstawienia aktualnych dokumentów potwierdzających wysokość dochodów rodziców. Niemniej jednak, jak dalej podała, brak dostarczenia stosownych dokumentów wynikał m.in. z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 9 k.p.a. Z kolei, dokonana przez nie błędna wykładnia § 8 pkt 1 ust. 2 uchwały Senatu, spowodowała złożenie dokumentów po terminie; 3. wymaganie od strony przedstawienia dokumentów wskazanych w pkt 2 ust. 1 § 8 uchwały stanowiło naruszenie jej § 8 ust. 3. To pracownicy Uczelni winni skompletować dokumenty niezbędne do prawidłowego złożenia podania przez studenta. Zdaniem skarżącej fakt, iż od dnia 20 stycznia 2010 r. dwukrotnie podjęła próbę telefonicznego kontaktu z pracownikami Dziekanatu w celu potwierdzenia poprawności złożonego wniosku i nie otrzymała informacji zwrotnej o brakach lub błędach wskazuje na ich zaniedbanie; 4. odesłanie jej przez pracowników Uczelni do zapisów Regulaminu Studiów w sprawie dokumentów potwierdzających dochód członków rodziny studenta było błędne, bowiem Regulamin Studiów Uniwersytetu W., obowiązujący od dnia 1 października 2006 r., nie zawiera jakichkolwiek zapisów mogących mieć zastosowanie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy; 5. decyzja z dnia 10 marca 2010 r. jest rozstrzygającą w indywidualnej sprawie i winna podlegać regułom Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Nadto przyznał, że w sprawie niedopełnione zostały niektóre wymogi proceduralne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Rektor Uniwersytetu W. utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Nauk Historycznych i Pedagogicznych Uniwersytetu W. z dnia [...] w sprawie odmowy zwolnienia skarżącej z odpłatności za VIII semestr niestacjonarnych studiów psychologii, w roku akademickim 2009/2010. Jako podstawę materialnoprawną powyższych decyzji organy orzekające wskazały art. 99 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Po myśli tego artykułu, uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z: 1) kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych oraz uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich; 2) powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych oraz stacjonarnych studiach doktoranckich z powodu niezadowalających wyników w nauce; 3) prowadzeniem studiów w języku obcym; 4) prowadzeniem zajęć nieobjętych planem studiów; 5) prowadzeniem studiów podyplomowych oraz kursów dokształcających (ust. 1). Wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, ustala rektor uczelni publicznej, z tym że opłaty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie mogą przekraczać kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia w danej uczelni, odpowiednio studiów lub studiów doktoranckich, o których mowa w ust. 1 pkt 1, oraz zajęć na studiach lub studiach doktoranckich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem kosztów amortyzacji i remontów (ust. 2). Senat uczelni publicznej określa szczegółowe zasady pobierania opłat, o których mowa w ust. 1, w tym tryb i warunki zwalniania - w całości lub w części - z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności osiągających wybitne wyniki w nauce, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej (ust. 3). Uchwałą z dnia 26 września 2007 r. nr 116/2007 Senat Uniwersytetu Wrocławskiego, na podstawie powyższej delegacji ustawowej, ustalił zasady pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz tryb i warunki zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów. W § 4 uchwały Senat Uczelni postanowił, że na wniosek studenta lub doktoranta, Dziekan może udzielić zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłat, o których mowa w § 1 w części lub w całości, pod warunkiem, że student lub doktorant wypełnił wskazane w tym paragrafie warunki. W § 8 natomiast określił, że: 1. Student lub doktorant ubiegający się o zwolnienie z opłat, o których mowa w § 1 w całości lub w części, zobowiązany jest udokumentować: 1) uzyskanie wybitnych wyników w nauce – w przypadku ubiegania się o zwolnienie z odpłatności, o której mowa w § 1 pkt 1, 2) wysokość dochodów własnych oraz wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym rok akademicki, w którym student lub doktorant ubiega się o zwolnienie z opłaty za zajęcia dydaktyczne w części lub całości. W szczególnych przypadkach Dziekan może wyznaczyć studentowi lub doktorantowi inny okres, z którego dochód student lub doktorant ma udokumentować. (...) 3. Za właściwe skompletowanie i za prawidłowe wyliczenie dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie studenta lub doktoranta oraz za wyliczenie średniej ocen odpowiedzialni są pracownicy administracji wydziału wyznaczeni przez Dziekana. 4. Udokumentowany wniosek o zwolnienie z opłat, o których mowa w § 1 (w całości lub części), student lub doktorant jest zobowiązany złożyć w swoim Dziekanacie, lub odpowiedniej jednostce, w nieprzekraczalnym terminie do końca sesji poprawkowej obu semestrów. Szczegółowe terminy składania wniosków o zwolnienie z opłat ustala Dziekan lub osoba upoważniona. 5. Wniosek złożony po terminie, o którym mowa w ust. 4, nie będzie rozpatrywany. Decyzją I instancji odmówiono zwolnienia skarżącej z opłaty za studia z powodu niedołączenia do wniosku wszczynającego postępowanie dokumentacji pozwalającej na ocenę sytuacji dochodowej jej rodziny. Zauważyć jednakże należy, iż stosownie do treści art. 207 ust. 1 ustawy, m.in. do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost bądź z modyfikacjami. Przy czym wskazać trzeba, iż w niektórych sytuacjach przepisy regulujące daną materię samodzielnie kształtują określone kwestie proceduralne. Omawiana ustawa nie wprowadza jednakże autonomicznych zasad związanych z formułowaniem lub treścią decyzji podejmowanych w tych sprawach. W kwestii zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach studenckich wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 8 listopada 2000r., sygn. akt SK 18/99 (OTK 2000/7/258), na tle ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (DZ.U. nr 65, poz. 385 ze zm.) wyraził pogląd, iż z jej art. 161 wynika zasada, zgodnie z którą do wszelkich "decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich" stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. zawarty w art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie k.p.a., winny mieć także zastosowanie do adresata decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zarówno Dziekan Wydziału, jak i Rektor Uniwersytetu powinni przestrzegać ogólnych zasad postępowania administracyjnego, takich jak np. zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, czy zasada udzielania przez organy administracyjne informacji faktycznej i prawnej (art. art. 7, 8 i 9 k.p.a.). W konsekwencji powyższego na organach tych ciąży również obowiązek wezwania w sytuacji, kiedy skierowane pod ich adresem podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie za wspomniany wyżej brak należało uznać niedołącznie przez skarżącą do wniosku złożonego do Dziekana Wydziału dokumentów, na podstawie których możliwa stałaby się ocena jej sytuacji materialnej. Zatem, to na tym organie orzekającym ciążył obowiązek wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku. Tym bardziej, że obowiązek taki należy wyprowadzić z przepisu § 8 ust. 3 wspomnianej wcześniej uchwały Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego, według którego za właściwe skompletowanie i za prawidłowe wyliczenie dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie studenta lub doktoranta oraz za wyliczenie średniej ocen odpowiedzialni są pracownicy administracji wydziału wyznaczeni przez Dziekana. Co za tym idzie, naruszono też inne przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Decyzja administracyjna, zwłaszcza negatywna, odmawiająca wnioskodawcy określonego uprawnienia, nie powinna pozostawiać wątpliwości co do tego, jakie względy dowodowe rozstrzygały o takim załatwieniu sprawy. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji razi brakiem precyzji, jakiej wymaga przepis art. 107 k.p.a. I nie tylko dlatego, że jest lakoniczne, ale na samym wstępie stwierdza, iż wniosek skarżącej o zwolnienie z odpłatności za studia z dnia 22 stycznia 2010 r. został zaopiniowany przez organ samorządu studenckiego Uniwersytetu W. w dniu ....... – daty jednak nie odnotowano. Podobnie jak i treści opinii tego organu. Dalej natomiast stwierdzono, że "w świetle przedstawionych przez skarżącą dokumentów, mogących potwierdzić występowanie okoliczności uzasadniających zwolnienie z odpłatności za studia (...) z powodu braku dokumentacji do obliczenia dochodów w rodzinie stanowi podstawę do odmowy zwolnienia z odpłatności za studia" (tak w tekście uzasadnienia – uwaga Sądu). Jakie dokumenty skarżąca przedstawiła, a jakie miała przedstawić celem ustalenia dochodu tego uzasadnienie już nie wyjaśnia. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła brak rzetelnej informacji o tym, jak składać podania w takiej sprawie. Dołączyła stosowne załączniki oraz przedstawiła swą "teraźniejszą" sytuację finansową. Na podaniu tym prodziekan ds. Studiów Niestacjonarnych Wydziału Nauk Historycznych i Pedagogicznych Uniwersytetu W. odnotowała: "Podtrzymuję poprzednią decyzję. Dochód na osobę, jak wynika z dokumentacji, wynosi 1425,24". Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdził, iż brał pod uwagę przedstawione w odwołaniu argumenty, ale nie pozwoliły one orzec na korzyść skarżącej. Dalej jednakże uzasadnienie zawiera wywód, iż skarżąca spóźniła się składając wniosek. Uczyniła to bowiem w dniu 24 marca 2010 r., a powinna – do dnia 17 lutego 2010 r., tj. do końca sesji poprawkowej semestru zimowego. "Złożenie wniosku o zwolnienie z odpłatności za studia jest uprawnieniem szczególnym i niezłożenie kompletu dokumentów w regulaminowym terminie, w sposób nieodwracalny niweczy możliwość jego pozytywnego rozpatrzenia. Termin ten nie podlega przywróceniu. A zatem brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania". Co zadecydowało wobec tego o rozstrzygnięciu decyzji ostatecznej: argumenty odwołania, czy przekroczenie terminu składania tego rodzaju wniosków. Nie dostrzegając uchybień ze strony organu I instancji, organ odwoławczy zdecydował o słuszności zajętego przez Dziekana Wydziału stanowiska. Argumentując podjętą decyzję powołał się na brzmienie § 8 ust. 4 uchwały Senatu Uczelni z dnia 26 września 2007 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów, który stanowi, że udokumentowany wniosek o zwolnienie z opłat student zobowiązany jest złożyć w nieprzekraczalnym terminie do końca sesji poprawkowej obu semestrów. Zdaniem Sądu ustalenie powyższego warunku wykracza poza zakres spraw przekazanych art. 99 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym do uregulowania Senatowi Uczelni. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie ograniczenia czasowego do składania wniosków o zwolnienie z opłat, to niewątpliwie taka regulacja znalazłaby się w przepisach rangi ustawowej, tj. w prawie materialnym. Tym samym, wskazany wyżej termin należy uznać tylko za termin porządkowy, który w żadnym razie nie może powodować skutków przyjętych w zaskarżonej decyzji. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż może to być termin o charakterze procesowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 803/06, publ. CBOIS). W tym względzie, Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 646/06 (publ. Lex nr 213865), w którym NSA stwierdził, iż "nie można przyjąć, że ustawodawca w akcie regulaminowym przewidywał wprowadzenie materialnoprawnego terminu zawitego, którego upływ udaremnia przyznanie świadczenia (...)" i dodał, że tego rodzaju zabieg godzi nie tylko w przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym ale, co istotne, w zasady konstytucyjne. Tym samym, odmowa zwolnienia skarżącej z opłaty za studia z tej przyczyny, że wniosek złożyła po terminie, przeczy intencji ustawodawcy. Nadto wskazać należy, iż zgodnie z zasadą czynnego udziału w postępowaniu, zawartą w art. 10 k.p.a., organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie indywidualnej ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym jego stadium. Omawiana zasada obejmuje m.in. prawo strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ugruntowanym w tej mierze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to jej prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) jego złożenia. Zasada ta, jako jedna z zasad ogólnych mających charakter norm prawnych, jest integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i ma zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji. W niniejszej sprawie powyższa zasada została naruszona, bowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodu na to, że pouczono skarżącą o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Orzeczenie w pkt III sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w jej art. 152.