IV SA/Wr 362/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , Protokolant: referent Ksawery Sobczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na akt Komendanta Powiatowego Policji w Polkowicach z dnia 5 czerwca 2024 r. nr MF-171-24/2024 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt. Przedmiotem skargi J. W. (dalej: skarżąca, policjantka) jest akt Komendanta Powiatowego Policji w Polkowicach (dalej: organ, Komendant) z dnia 5 czerwca 2024 r. nr MF-171-24/2024 o odmowie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca pismami z dnia 17 kwietnia 2024 r. zwróciła się do Komendanta o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w określonych dniach stycznia (12 dni), lutego (20 dni) i marca (15 dni) 2024 r. busem na trasie P. Oświadczyła, że czas przejazdu w obie strony wraz z przesiadkami nie przekracza łącznie 2 godzin. Raportem z dnia 17 kwietnia 2024 r. (wpływ do organu w dniu 22 kwietnia 2024 r.) skarżąc zwróciła się do Komendanta o przyznanie zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej, w której zamieszkuje, tj. P. "ul. [...]", do miejsca pełnienia służby: K. w C. "ul. [...]" według wysokości cen biletów za przejazd środkiem komunikacji publicznej przewoźnika: F. Oświadczyła, że czas dojazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin. Zaskarżonym aktem z dnia 5 czerwca 2024 r. Komendant odmówił policjantce zwrotu kosztów dojazdu na trasie P. argumentując, że wskazany przewoźnik nie zapewnia policjantce dojazdu do miejsca służby i powrotu po jej zakończeniu, wobec tego miejscowości zamieszkania skarżącej nie można uznać za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przeprowadził analizę grafików służby i list logowania skarżącej w okresie od stycznia do maja 2024 r. w zestawieniu z godzinami kursów realizowanych przez przewoźnika na trasie P., C. Stwierdził, że połączenia te nie zapewniają skarżącej realnego, dojazdu na służbę i powrotu po jej zakończeniu w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony. Wyjaśnił, że pojęcie czasu, o którym mowa w ww. przepisie musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby tak, aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy . Wskazał, że dogodny dojazd to taki, który odpowiada godzinom rozpoczęcia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu – zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. akt, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Komendanta i ponowne rozstrzygnięcie raportu. Zarzuciła naruszenie art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie niniejszej funkcjonariuszowi Policji przysługuje wyłącznie zwrot kosztów dojazdu w przypadku funkcjonowania na danej trasie transportu publicznego odpowiadającego godzinom pracy policjanta. Zarzuciła też naruszenie przepisów prawa administracyjnego poprzez błędne ustalenia co do czasu pracy skarżącej w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2024 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że od 1 stycznia 2024 r. została przeniesiona na stan etatowy K. w C. (detektyw Z.). Przeniesienie było wynikiem decyzji bezpośrednich przełożonych i nie opierało się własnej motywacji skarżącej jako funkcjonariusza Policji. Rozkaz przeniesienia od samego początku negatywnie wpływał na sytuację materialną skarżącej. Wskazała, że na trasie P. kursuje w roku szkolnym autobus komunikacji miejskiej nr [...] – który na "ul. [...]" w C. przyjeżdża o godz. 7.30, co powoduje 5-10 min. spóźnienie do pracy ze względu na czas przejścia pieszo z tego przystanku do K. w C. Czas powrotu do miejsca zamieszkania w przypadku korzystania z darmowej komunikacji miejskiej wymusza na skarżącej wcześniejsze wyjście z pracy o ok. 10-15 min., ponieważ autobus linii [...] odjeżdża do P. o godz. 15.23. Są to jedyne przejazdy tego autobusu na dobę, wobec czego pełnienie służby w porach popołudniowych, np. 14:00-22:00 brak jest możliwości dojazdu do miejsca służby i z powrotem do miejsca zamieszkania. Skarżąca argumentowała, że na tej trasie funkcjonuje też połączenie świadczone przez prywatnego przedsiębiorcę, tj. W., które jednak nie realizuje powrotu do miejsca zamieszkania w godzinach wieczornych, gdy skarżąca kończy służbę na terenie C. Pozostałe godziny dojazdu są dogodne dla skarżącej. Skarżąca podała, że służbę pełniła w godzinach 7.30:15:30. Dyżury zdarzeniowe pełnione w godzinach od 6:00-14:00, 14:00-22:00 rozpoczynane w P. i tam pełnione do końca służby skarżąca wyłączyła z wniosku o zwrot kosztów dojazdu. Zakwestionowała podany w akcie Komendanta wykaz czasu służby w miesiącach styczeń-kwiecień 2024 r. przeciwstawiając szczegółowy wykaz logowań w systemie e-komenda KPP P. Wyjaśniła, że odstępstwa od służby w godzinach 7:30-15:30 wynikały z sytuacji życiowej skarżącej, ponadto czas logowania do pracy po godzinie 7:30 wynikał ze stanu komputera służbowego, który włączał się z opóźnieniem. Przedstawiła interpretację przepisów art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Argumentowała, że ustawa o Policji nie zabrania policjantom korzystania z usług przewoźników prywatnych, a w przypadku wykorzystania własnego środka transportu w celu dojazdu do służby, należność powinna być wypłacona jako cena najtańszego przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejsca służby, a w przypadku gdy trasa dojazdu do miejsca służby nie jest obsługiwana przez publiczne środki transportu, należałoby rozważyć wypłacenie kwoty w oparciu o najniższa cenę biletu jednorazowego na podobnej trasie. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że Komendant dowolnie interpretuje ww. przepisy, ponieważ w 2023 r. przyznał skarżącej zapomogę finansową na zakup nieruchomości w P., uznając ją za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Miejscowość ta leży na trasie P., w połowie drogi, a czas i rozkład służby był analogiczny do obecnego i rozkład jazdy busów obsługiwany przez W. tylko w części pokrywał dojazdy z tej miejscowości do P. Do skargi dołączyła m.in. wydruki rozkładu jazdy komunikacji miejskiej w P. linia nr [...] C. oraz P., wydruk rozkładu jazdy W. kierunek C. i P., kserokopię decyzji Komendanta z dnia 7 lutego 2024 r. o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w P. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Przedstawił wykładnię art. 93 ust. 1 ustawy o Policji i rozumienie użytego w tym przepisie pojęcia "miejscowość pobliska", zgodnie z którym jedynym kryterium definiującym to pojęcie jest czas dojazdu i powrotu środkami komunikacji publicznej nieprzekraczający dwóch godzin do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Organ dokonał wnikliwej analizy połączeń komunikacyjnych skorelowanych z grafikiem służby skarżącej w okresie objętym sporem i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Wskazał, że nie budzi wątpliwości, że skarżąca pełni służbę w K. C., a nie w K. P., zatem trudno przyjąć, dlaczego służba miałaby być rozpoczynana w P. Skoro służba była rozpoczynana w P., miejscu zamieszkania skarżącej, to wniosek o zwrot kosztów dojazdu jest oczywiście bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w m.in. k.p.a. oraz postępowań, do których ma on zastosowanie. W wyniku takiej kontroli sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.)., tzn. akt podlega uchyleniu a czynność - stwierdzeniu bezskuteczności w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 146 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola legalności dotyczy pisma Komendanta z dnia 5 czerwca 2024 r., w którym organ ten odmówił skarżącej zwrotu kosztów dojazdu do miejsca służby. W pierwszej kolejności Sąd podziela ocenę prawną przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wynikającą z literatury prawa (zob. T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011, B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19), że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niezbędne jest, aby charakteryzowała się ona następującymi elementami: - nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; - winna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; - winna dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; - winna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa ( - jest podejmowana na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że czynność ta lub akt stanowi przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną. Wynika z tego, że aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., jest akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczący uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21, dostępna także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Mając na uwadze powyższe, pismo Komendanta z 5 czerwca 2024 r. stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., ponieważ nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym; skierowany jest do zindywidualizowanego adresata (wnioskodawcy); stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie o wiążących dla adresata konsekwencjach, tj. braku uprawnienia do ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby; kończy postępowanie w sprawie. W konsekwencji, akt ten i kontroli sądowej według wskazanych wyżej kryteriów. Zagadnieniem spornym w sprawie jest zaistnienie przesłanek uprawnienia policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ma wątpliwości, że zaskarżony akt, choć nie zawiera wprost odwołania do przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, to jednak został wydany w oparciu o tę normę prawną w powiązaniu z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145, dalej: ustawa o Policji) policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicję "miejscowości pobliskiej" zawiera art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z oceną prawną prezentowaną w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1803/22, z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2117/22, dostępne w CBOSA), że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów środkami publicznego transportu zbiorowego czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę na to, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1647/18, CBOSA). Ponadto czas dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby należy ustalać w oparciu o wykonywanie stałych obowiązków, a nie obowiązków wykonywanych sporadycznie (wyrok NSA z 11 czerwca, sygn. akt III OSK 2117/22, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem, aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, która pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 446/14, dostępne w CBOSA). Interpretacja przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie jest przy tym prosta, odwołanie się do limitu czasu trwania dojazdu rodzi komplikacje, gdy kursy komunikacji publicznej na danej trasie różnią się czasem trwania ze względu na porę dnia lub też komunikacja publiczna między miejscowościami ma charakter ograniczony. Kryterium miejscowości pobliskiej ma nadto znaczenie dla regulacji dotyczących różnych uprawnień funkcjonariuszy, rozumienie nadawane temu pojęciu powinno pozwalać na posługiwanie się nim w zróżnicowanych stanach faktycznych. W orzecznictwie podkreśla się potrzebę wiązania połączeń komunikacyjnych z godzinami służby właśnie ze względu na przekonanie, że limit czasu dojazdu określony w ustawie powinien być realnie zachowany, a nie stanowić potencjalną możliwość. Wiąże się z tym kryterium dogodności dojazdu dla funkcjonariusza. Nie oznacza ono przekazania funkcjonariuszowi uprawnienia do wskazywania wybranych połączeń jako preferowanych. Ponieważ kryterium dotyczy czasu dojazdu do pracy i z powrotem, to dogodność połączeń oznacza właśnie ich związek z godzinami pracy i realną możliwość dojazdu w określonym czasie. Natomiast gdy czas dojazdu w różnych porach dnia jest zróżnicowany, ustalenie, czy połączenia komunikacyjne zapewniają realną możliwość dojazdu w wyznaczonym czasie, wymaga analizy okoliczności przypadku (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1803/22, CBOSA). Tylko jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu zbiorowego, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków nie przekracza dwóch godzin w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest dłuższy, to miejscowości te można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Podsumowując, zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stanowi uprawnienie powiązane z potrzebami służby. Warunkiem przyznania zwrotu kosztów dojazdu jest, by dojazd:1) odnosił się do trasy z miejscowości pobliskiej, w której policjant zajmuje lokal mieszkalny, do miejsca służby, 2) odbywał się środkami transportu zbiorowego, koleją lub autobusem, 3) był krótszy niż dwie godziny w obie strony; 4) był realny i dogodny dla policjanta, tj. połączenia pozostawały w związku z czasem rozpoczynania i zakończenia służby. W sprawie poddanej kontroli Sądu nie ma wątpliwości, że skarżąca jest funkcjonariuszką Policji i pełni służbę w K. w C. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca pismami z dnia 17 kwietnia 2024 r. złożyła wnioski o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby w określonych dniach, a także raport dotyczący zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej (w której faktycznie zamieszkuje) P. do miejsca pełnienia służby K. w C. realizowany środkiem komunikacji publicznej F. Ł. W., D. O. s.c. oświadczając, że czas dojazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin. W sprawie nie jest też sporne, że skarżąca zamieszkuje w P. i tam zajmuje lokal mieszkalny. Dla tej zatem miejscowości organ miał obowiązek ustalić czy zachodzą przesłanki do uznania jej za miejscowość pobliską miejscu pełnienia służby. W tej kwestii organ ustalił, że P. nie są miejscowością pobliską, gdyż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby przekracza dwie godziny w obie strony. Ustalenie to wywiódł z porównania grafików służby (i logowań skarżącej do systemu) w okresie od stycznia do maja 2024 r. oraz kursów realizowanych przez wskazanego przez skarżącą przewoźnika na linii przejazdu P. Ustalił, że połączenia te nie zapewniają realnego dojazdu na służbę i powrotu po jej zakończeniu w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu w tym zakresie, to wniosek Komendanta, że P. nie są miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jest przedwczesny. Po pierwsze, podane w zaskarżonym akcie godziny rozpoczęcia i zakończenia służby przez skarżącą są nieweryfikowalne co do istoty. Brak jest w aktach administracyjnych sprawy informacji o stałym rozkładzie czasu służby, ustalonym indywidualnie dla skarżącej z uwzględnieniem zadań służbowych i odpowiadającym normie czasu służby określonego ustawowo. Organ nie ustalił obowiązującego skarżącą podstawowego rozkładu czasu służby skarżącej, nie wiadomo też jaki obowiązuje skarżącą system służby (8- czy 12-godzinny). Natomiast dla oceny, czy P. są miejscowością pobliską, czas służby skarżącej ustalił na podstawie grafików służb i listy logowań skarżącej szczegółowo dla spornego okresu i z uwzględnieniem również sporadycznego w swoim charakterze wykonywania obowiązków (podjęcia czynności służbowych) w ramach dyżurów. Taki sposób ustalania czasu służby nie odpowiada wyżej przedstawionej wykładni art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, zgodnie z którą czas dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby należy ustalać w oparciu o wykonywanie stałych obowiązków, a nie obowiązków wykonywanych sporadycznie. Z zalegających w aktach administracyjnych sprawy wydruków grafików służby wynika, że przeważająco czas służby skarżącej rozpoczynał się o 7.30. Sąd administracyjny – jako sąd prawa, zatem kontrolujący wyłącznie legalność działalności organu - nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego za organ i czynienia własnych ustaleń. Jak Sąd wskazał weryfikacja przyjętych przez Komendanta ustaleń w tym zakresie nie jest możliwa, a ponadto już na wstępie prowadzi do wniosku o błędnym przyjęciu czasu służby skarżącej, który nie jest czasem wykonywania stałych obowiązków. Ścisłe wiązanie czasu służby policjanta z rzeczywistym czasem wykonywania obowiązków służbowych(w tym sporadycznych) w konkretnych dniach może stać na przeszkodzie prawidłowego ustalenia, czy miejscowość, w której policjant zajmuje lokal mieszkalny, jest miejscowością pobliską. Interpretując przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie można akceptować sytuacji, że jednego dnia miejscowość zamieszkania jest miejscowością pobliską miejscu pełnienia służby, a następnego dnia już taki walor traci z powodu podjęcia nagłych, nieplanowanych czynności służbowych. Z tego powodu czas służby – godziny jej rozpoczęcia i zakończenia – należy odnosić ogólnie do podstawowego rozkładu czasu służby obowiązującego danego policjanta. Po drugie, Komendant oceniając, czy P. są miejscowością pobliską miejscu służby bezpodstawnie uwzględnił w tej ocenie tylko kursy realizowane na tej trasie (linii komunikacyjnej) przez przewoźnika wskazanego (wybranego) przez skarżącą. Tymczasem zadaniem organu było obiektywne ustalenie, czy miejscowość zamieszkania skarżącej jest miejscowością pobliską. Skarżąca co prawda przedstawiła rozkład jazdy pomiędzy tymi miejscowościami (P.) realizowany przez F. s.c. Ł. W., D. O. Faktem notoryjnym, powszechnie znanym jest, że istnieje także drugi podmiot, tj. Z. w P., który realizuje gminną komunikację publiczną na tej trasie na linii nr [...]. Fakt ten potwierdziła skarżąca w skardze, a organ twierdzeniu temu nie zaprzeczył. Fakt ten organ bezzasadnie pominął przy ustalaniu zaistnienia ww. przesłanki w oparciu o połączenia realizowane przez wszystkie podmioty, które realizują połączenia w ramach publicznego transportu zbiorowego. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu statusu miejscowości zamieszkania skarżącej, ustalenie to organ mógł odnieść do regulacji art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Niedopełniając wskazanego obowiązku organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które niewątpliwie mają zastosowanie w sprawie o zwrot kosztów dojazdu policjanta. Nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, wobec czego naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. W tym kontekście – realizacji przewozu osobowego w ramach publicznego transportu zbiorowego - wyjaśnienia ponadto przez organ wymaga zagadnienie statusu przewoźnika wskazanego przez skarżącą. Ma to równie istotne znaczenie dla ustalenia, że miejscowość zamieszkiwana przez skarżącą jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji a przez to, że spełniony jest warunek z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, tj. zwrot kosztów dotyczy dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. W tym zakresie organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, czym doprowadził do niewyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla podjętego zaskarżonym aktem rozstrzygnięcia. Z przywołanego art. 88 ust. 4 in principio ustawy o Policji klarownie wynika, że miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem jest odnoszony wyłącznie do przejazdu środkami publicznego transportu zbiorowego i zgodnie z rozkładem jazdy. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji środki te ogranicza do dwóch: kolei oraz autobusu, ponieważ koszty dojazdu odnosi do wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Ze względu na przedstawioną wyżej wykładnię tego przepisu w powiazaniu z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji chodzi więc o przejazd realizowany koleją lub autobusem jako środkami publicznego transportu zbiorowego. Publiczny transport zbiorowy nie ma swojej definicji w ustawie o Policji, lecz jest pojęciem legalnym, zdefiniowanym w innym akcie prawnym rangi ustawowej. Dla prawidłowego odczytania treści art. 93 ust. 1 ustawy o Policji należy zatem dokonać wykładni systemowej art. 88 ust. 4 tej ustawy i ustalić rozumienie publicznego transportu zbiorowego w oparciu o treść ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 2778 ze zm.; dalej: u.p.t.z.) oraz przepisów prawa unijnego, a zwłaszcza rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 1370/2007), które wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (art. 12 akapit drugi rozporządzenia nr 1307/2007). Zgodnie z motywem 5 rozporządzenia nr 1370/2007 obecnie liczne usługi w zakresie lądowego transportu pasażerskiego, które są konieczne z punktu widzenia ogólnego interesu gospodarczego, nie mogą być świadczone na zasadach komercyjnych. Aby zapewnić świadczenie tych usług, właściwe organy państw członkowskich muszą mieć możliwość podejmowania odpowiednich działań. Wśród mechanizmów, z których mogą korzystać, aby zapewnić świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, są m.in.: przyznawanie podmiotom świadczącym usługi publiczne wyłącznych praw, przyznawanie podmiotom świadczącym usługi publiczne rekompensaty finansowej oraz określanie ogólnych zasad w zakresie prowadzenia transportu publicznego, mających zastosowanie do wszystkich podmiotów świadczących takie usługi. Jeżeli państwa członkowskie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem wybiorą wyłączenie pewnych zasad ogólnych z zakresu jego stosowania, zastosowanie powinny mieć przepisy ogólne dotyczące pomocy państwa. Z art. 1 tego rozporządzenia wynika, że celem tego rozporządzenia jest określenie, w jaki sposób, przy zachowaniu zasad prawa wspólnotowego, właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych (akapit pierwszy). W tym celu niniejsze rozporządzenie określa warunki, na podstawie których właściwe organy, nakładając zobowiązania do świadczenia usług publicznych lub zawierając umowy dotyczące wykonywania tych zobowiązań, rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty lub przyznają wyłączne prawa w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia wspomnianych usług (akapit drugi). Zgodnie z art. 2 "pasażerski transport publiczny" oznacza usługi transportu pasażerskiego o ogólnym znaczeniu gospodarczym świadczone publicznie w sposób niedyskryminacyjny i ciągły( lit a), "właściwy organ" oznacza organ publiczny lub grupę organów publicznych państwa członkowskiego lub państw członkowskich uprawnione do ingerowania w publiczny transport pasażerski na danym obszarze geograficznym, lub instytucję posiadającą takie uprawnienia (lit. b); "właściwy organ lokalny" oznacza właściwe organy, których właściwość miejscowa nie obejmuje całego kraju (lit. c); "podmiot świadczący usługi publiczne" oznacza każde publiczne lub prywatne przedsiębiorstwo lub zgrupowanie przedsiębiorstw, świadczące usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego, lub każdą instytucję publiczną, która świadczy takie usługi (lit. d). Krajowy ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 14 u.p.t.z. publiczny transport zbiorowy zdefiniował jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Ustawa nie zawiera definicji regularnego przewozu osób. Usługi regularne określone zostały natomiast w art. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 181/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. dotyczącego praw pasażerów w transporcie autobusowym i autokarowym i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 (Dz. Urz. UE L 55 z 28.02.2011, str. 1) jako przewóz osób autobusem lub autokarem w określonych odstępach czasu i na określonych trasach, przy czym pasażerowie są zabierani z określonych z góry przystanków i dowożeni na z góry określone przystanki. Możliwe jest odniesienie tego wyjaśnienia do innych środków transportu. Kluczowe dla zaliczenia danej kategorii transportu osób do przewozu regularnego są: określone odstępy czasu, określone trasy i określone przystanki. Przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym odnoszą się nie tylko do przewozów w ramach świadczenia usług użyteczności publicznej, ale także do przewozów komercyjnych. Jej zasięg jest zatem szerszy niż rozporządzenia 1370/2007, które co do zasady reguluje kwestie związane jedynie z pierwszymi z nich. Przepisy ustawy krajowej stosuje się do przewozów komercyjnych tylko w zakresie wyraźnie w niej wskazanym. Publiczny transport zbiorowy może być realizowany na określonych warunkach, które ustala u.p.t.z. i prawo unijne, przy czym stosowanie i wykładnia prawa krajowego musi odbywać się prounijnie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.t.z. publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Publiczny transport zbiorowy może odbywać się na podstawie: 1) umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego; 2) zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; 3) decyzji o przyznaniu otwartego dostępu albo decyzji o przyznaniu ograniczonego dostępu, o których mowa w art. 29c ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym; 4) jednolitego certyfikatu bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 17e ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, albo świadectwa bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 17e ust. 3 tej ustawy. Publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "operatorem", lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone w przepisach wskazanych w art. 6 ust. 1 u.p.t.z. Organizacja publicznego transportu zbiorowego ma swoje szczegółowe uregulowania (Dział II u.p.t.z.), w tym przewiduje zamknięty katalog podmiotów, które mają przymiot organizatora publicznego transportu zbiorowego. W sprawie brak jest ustaleń, czy przewóz pasażerski realizowany przez F. Ł. W., D. O. po linii komunikacyjnej P. stanowi publiczny, a nie komercyjny transport zbiorowy. Ustalenia tego organ jest zobligowany dokonać, np. poprzez uzyskanie informacji od właściwego organu, tj. organizatora publicznego transportu zbiorowego. Warunkiem sine qua non ustalenia, że miejscowość zamieszkania skarżącej jest miejscowością pobliską względem miejsca służby jest – co Sąd podkreśla - w ogóle istnienie publicznego transportu zbiorowego między tymi miejscowościami. Następnie należy ustalić, czy rozkład jazdy publicznego transportu zbiorowego - zorganizowanego na trasie (linii komunikacyjnej) łączącej obie miejscowości - w powiązaniu z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby spełnia wyznaczony ustawowo maksymalnie 2-godzinny czas dojazdu tam i z powrotem. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżony akt i akta administracyjne sprawy nie pozwalają na weryfikację ustalenia dokonanego przez organ, że miejscowość zamieszkania skarżącej policjantki nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Ustalenie to jest konieczne dla weryfikacji spełnienia warunków uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Komendant prawidłowo zinterpretował warunki, jakie winny zaistnieć dla realizacji uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dojazdu. Wykładnia art. 93 ust. 1 ściśle wiąże się z regulacją art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zwrot kosztów dojazdu do miejsca służby jest warunkowany nie odległością liczoną w kilometrach od miejscowości pobliskiej, lecz czasem przejazdu w obie strony według połączeń realizowanych środkami publicznego transportu zbiorowego pozostających w związku z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby. Taką jednoznaczną formułę przyjął ustawodawca i nie jest dopuszczalna jej modyfikacja w drodze orzecznictwa sądowego, choćby przemawiały za tym ważne względy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wobec stwierdzenia naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku, w tym uzupełni postępowanie dowodowe i ustali fakty istotne w sprawie pozwalające na jednoznaczne ustalenie, czy miejscowość zamieszkania skarżącej jest miejscowością pobliską, czy nie jest. W zależności od wyniku tego ustalenia zastosuje przepis art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji uwzględniając wykładnię prawa podaną w uzasadnieniu wyroku.