IV SA/Wr 365/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia Anetta Makowska-Hrycyk, Protokolant: Michał Janusz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej w Politechnice Wrocławskiej z dnia 14 maja 2024 r. nr 25/OKS/2024 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi D. P. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej w Politechnice Wrocławskiej (dalej: Komisja, organ drugiej instancji) z 14 maja 2024 r. (nr 25/OKS/2024) utrzymująca w mocy decyzję Komisji Stypendialnej Politechniki Wrocławskiej (dalej: organ pierwszej instancji) z 10 kwietnia 2024 r. (W2-SOC-276536-1/2024) w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego. Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika m.in., że strona wniosła o przyznanie mu stypendium socjalnego na semestr letni 2023/2024. Decyzją organu pierwszej instancji z 10 kwietnia 2024 r. odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniono, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm., dalej: ustawa), powtórzonego w § 5 ust. 4 Regulaminu świadczeń dla studentów i doktorantów Politechniki Wrocławskiej, w brzmieniu ustalonym przez zarządzenie wewnętrzne Rektora Politechniki Wrocławskiej nr 73/2023 z 8 września 2023 r., łączny okres, przez który przysługują świadczenia (w tym stypendium socjalne), wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta. Stwierdzono, że łączny okres studiowania przez stronę przekroczył 12 semestrów, zatem stypendium socjalne jej nie przysługuje. Następnie zaskarżoną decyzją z 14 maja 2024 r. organ drugiej instancji utrzymał w mocy ww. decyzję. Na podstawie akt sprawy, m.in. oświadczenia strony i zaświadczenia z Politechniki Białostockiej, Komisja ustaliła, że obecny semestr studiów jest 16 semestrem studiowania przez stronę (bez uwzględnienia studiów pierwszego stopnia rozpoczętych po uzyskaniu tytułu inżyniera). Podzieliła stanowisko organu pierwszej instancji, że wobec przekroczenia przez stronę 12 semestrów studiowania, stypendium socjalne nie mogło zostać przyznane. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreśliła, że w obecnym stanie prawnym okoliczność, czy stypendium było faktycznie pobierane podczas studiowania, pozostaje bez znaczenia dla ustalenia prawa do niego. Akcentowała, iż wskazuje na to literalna wykładnia art. 93 ust. 4 ustawy (zwrot "bez względu na ich pobieranie przez studenta"), która prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium warunkującym możliwość otrzymania stypendium jest upływ określonego, wyrażonego ilością semestrów, okresu studiowania, a możliwy okres pobierania stypendium jest powiązany z okresem samego studiowania. W skardze - skarżąc decyzję Komisji w całości - skarżący zarzucił: niedopełnienie należytej staranności w kwestii znajomości wykładni art. 93 ust. 3 ustawy przez przyjęcie założenia, że wszystkie rozpoczęte przez niego semestry studiów (w szczególności na kierunku A.) kwalifikują się do limitu 12 semestrów, zakładając, że odnosi się on do okresu studiowania, a nie do okresu, w którym przysługiwało (tzn. zostało przyznane) świadczenie; Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Przedstawił swoje stanowisko, zgodnie z którym sam fakt studiowania (posiadania statusu studenta) nie oznacza, że studentowi przysługiwało świadczenie (stypendium). Podkreślił, że przysługiwanie świadczenia nie jest tożsame z posiadaniem statusu studenta. Wskazał, że limity semestrów studiowania, wyznaczone przez art. 93 ust. 4 ustawy, odnoszą się tylko do świadczeń uzyskanych na podstawie tej ustawy, a nie uprzednio obowiązujących ustaw. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Dowodziła, że stanowisko skarżącego i powołane przez niego orzecznictwo sądów administracyjnych nie są już aktualne w obowiązującym stanie prawnym. W replice na odpowiedź na skargę - sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w sprawie z urzędu - uzupełniono zarzuty skargi o naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego poprzez ich błędną interpretację, tj. art. 93 ust. 4 ustawy, polegającą na przyjęciu, że okres 12 semestrów, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się do semestrów nauki na studiach, bez względu na to, czy podczas tych semestrów przysługiwały świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 ustawy; 2) postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez niezebranie dowodów umożliwiających ocenę możliwości otrzymania przez skarżącego stypendium socjalnego i wadliwe, niepełne ustalenia faktyczne, co do spełnienia warunków otrzymywania tego świadczenia. W odpowiedzi na ww. pismo Komisja podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Spór w sprawie dotyczy wykładni art. 93 ust. 4 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2223 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca), tj. ustalenia, czy określony w tym przepisie limit semestrów przysługiwania stypendium socjalnego odnosi się do okresu studiowania, czy pobierania świadczeń. Ponadto rozstrzygnięcia wymaga, czy limit ten znajdzie zastosowanie tylko do świadczeń uzyskanych na podstawie tej ustawy, czy dotyczy również uprzednio obowiązujących ustaw. Odnośnie do tożsamych, co sporne w niniejszej sprawie, kwestii wypowiedział się już tut. Sąd w wyroku z 4 września 2024 r., IV SA/Wr 149/24 a także wyroku z 16 stycznia 2025 r., IV SA/Wr 152/24, który dotyczy sytuacji skarżącego na tle uprawnienia stypendium socjalnego na semestr zimowy 2023/2024 (oba dostępne - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach. Tezy i twierdzenia w nim zawarte, Sąd obszernie przywoła niżej, przyjmując je za własne. Zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy po zmianach, świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich (ust. 1). Łączny okres, przez który przysługują świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem, że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach: 1) pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów; 2) drugiego stopnia - nie dłużej niż przez 7 semestrów. Istotny jest również art. 93 ust. 6 ustawy stanowiący, że do okresu, o którym mowa w ust. 4 i 5, wlicza się wszystkie rozpoczęte przez studenta semestry na studiach, o których mowa w ust. 1, w tym semestry przypadające w okresie korzystania z urlopów, o których mowa w art. 85 ust. 1 pkt 3, z wyjątkiem semestrów na kolejnych studiach pierwszego stopnia rozpoczętych lub kontynuowanych po uzyskaniu pierwszego tytułu zawodowego licencjata, inżyniera albo równorzędnego. W przypadku kształcenia się na kilku kierunkach studiów semestry odbywane równocześnie traktuje się jako jeden semestr. Z punktu widzenia formułowanych przez skarżącego zarzutów istotne znaczenie ma zakres i charakter zmian odnoszących się do świadczeń przyznanych na rzecz studentów dokonanych na mocy ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu, w sposób zasadniczy i jednoznaczny zmodyfikowane zostały warunki korzystania ze świadczeń, w tym stypendium socjalnego. W uprzednio obowiązujących w tym względzie przepisach - sprzed powoływanej zmiany - ustawodawca wskazał, że świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat (art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przywołany przepis nie zawierał zatem wprowadzonego ustawą zmieniającą stwierdzenia: "bez względu na ich pobieranie przez studenta". Obecne brzmienie ustawy wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych ogranicza zakres czasowy przez jaki przysługuje prawo do świadczeń, odnosząc go do okresu studiowania, a nie pobierania świadczeń. Z tych powodów, wbrew zarzutom strony, orzecznictwo zapadłe na tle postanowień ustawy sprzed zmiany nie będzie miało istotnego odniesienia do obecnie obowiązujących regulacji. Przyjęta przez skarżącego w skardze i pismach procesowych wykładnia pomija dokonaną zmianę i jej znaczenie. Nowelizacja ustawy, co potwierdza uzasadnienie projektu do ustawy zmieniającej, miała na celu wyeliminowanie wątpliwości, które wystąpiły na tle sposobu ustalenia okresu przysługiwania świadczenia. Takie odczytywanie spornego w sprawie przepisu uzasadnia również wykładnia autentyczna, wyprowadzana z uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej opisywane zmiany. Jak wynika z zapisów druku Sejmu RP nr 1569, "celem wprowadzenia zmiany w art. 93 ustawy jest zróżnicowanie okresu przysługiwania świadczeń dla studentów w zależności od czasu trwania studiów, a także doprecyzowanie sposobu ustalania tego okresu. Obecnie okres przysługiwania świadczeń wynosi 6 lat, niezależnie od okresu trwania studiów. Proponuje się wprowadzenie regulacji przewidującej przysługiwanie świadczeń maksymalnie przez łączny okres do 12 semestrów, w tym w przypadku studiów pierwszego stopnia - do 9 semestrów, zaś w przypadku studiów drugiego stopnia - do 7 semestrów. (...) Ponadto - w celu usunięcia wątpliwości interpretacyjnych i ujednolicenia sposobu ustalania przez uczelnie prawa studentów do świadczeń - proponuje się doprecyzowanie okresów przysługiwania świadczeń przez wskazanie wprost, że do okresów przysługiwania świadczeń wliczają się wszystkie semestry studiowania, z wyjątkiem kolejnych studiów pierwszego stopnia rozpoczętych lub kontynuowanych po uzyskaniu tytułu zawodowego licencjata, inżyniera albo równorzędnego. Wyrażenie "rozpoczęty semestr" występujące w tym przepisie należy traktować jako pełny semestr, bez względu na to, czy kształcenie trwało przez okres całego semestru czy krócej. Zgodnie z intencją projektodawcy nie będzie miało znaczenia, czy kształcenie trwało miesiąc czy dłużej". Potwierdzenie poprawności przedstawionej wykładni wynika również z zamieszczenia w ustawie zmieniającej art. 16 stanowiącego, że do przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w pierwszym semestrze roku akademickiego 2021/2022 stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że ustawodawca zmienił dotychczasowe zasady (warunki) przyznawania świadczeń, odstępując od stwierdzenia "świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat" (art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy) na rzecz obecnej zasady stwierdzającej, że zależą one od okresu studiowania, nie zaś pobierania świadczeń. Okoliczność dokonania ww. zmiany i wskazany w powołanym uzasadnieniu projektu ustawy cel zmian dowodzą, że stanowi to świadomy i czytelny zamysł ustawodawcy, który nie może być wykładany odmiennie niż to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Jako chybiony Sąd ocenia kolejny zarzut skargi podnoszący naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, poprzez wliczenie do okresu przysługiwania świadczeń zdarzeń sprzed dnia 1 października 2019 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy. W opinii Sądu, na mocy ustawy zmieniającej ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie nowych kryteriów nabywania prawa do świadczeń do czego miał prawo. Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasada ta tłumaczona jest domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Jest ona wyrazem woli ustawodawcy powziętej później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (por. wyrok NSA z 15 września 2010 r., II FSK 1100/10). Jednocześnie w ustawie zmieniającej zawarto regulacje przejściowe, tj. powoływany już art. 16 precyzujący zasady wejścia w życie nowych rozwiązań, zachowując "stare zasady" do świadczeń przyznawanych w pierwszym semestrze roku akademickiego 2021/2022. Tym samym Sąd podziela pogląd wyrażany w tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 października 2023 r., III SA/Gl 543/23), że wskazanej regulacji prawnej należy przypisać wymiar retrospektywny, tj. w uprawniony sposób regulujący skutki zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy. Jak wynika z uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. (...) To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. (...) W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. (...) Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., U.5/86, OTK 1986, poz. 1 i z 28 maja 1986 r., U.1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355). Brak jest zatem podstaw do formułowania zarzutów w zakresie nieprawidłowej wykładni powołanych przepisów. Odnotowania przy tym wymaga, że taki sposób pojmowania spornych regulacji został także przyjęty w wyroku NSA z 19 kwietnia 2024 r., III OSK 2697/23. Zgodnie z wyrażoną w nim tezą, ustawa zmieniająca doprowadziła do zmiany przesłanek materialnoprawnych przyznawania studentowi świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy, uzależniając prawo do nich dodatkowo od czasookresu studiowania, co nastąpiło w sposób jednoznaczny na poziomie językowym przez zmianę treści art. 93 ust. 4 tej ustawy. Sformułowanie "bez względu na ich pobieranie przez studenta" użyte w art. 93 ust. 4 ustawy łączy zatem prawo do świadczenia także z okresem studiowania, a nie jak uprzednio z okresem korzystania przez studenta ze świadczenia. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż - jak wykazano powyżej - w obecnym stanie prawnym do ustalenia okresu, przez który przysługuje stypendium, konieczne jest zbadanie łącznego okresu studiowania, a nie pobierania świadczeń. Wobec tego, brak poczynienia ustaleń w zakresie łącznego czasu pobierania stypendiów przez skarżącego nie stanowi uchybienia organów. Mając na uwadze, że skarżący w dacie ubiegania się o sporne świadczenie studiował już 16. semestr, a więc przekroczył wynikający z art. 93 ust. 4 ustawy limit 12. semestrów, organy zasadnie odmówiły mu przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), jak w sentencji wyroku.