IV SA/Wr 366/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO/RŚ-423/95/2022 w przedmiocie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. B. M. (dalej jako strona lub skarżący) zaskarżył do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr SKO/RŚ-423/95/2022 utrzymującą w mocy decyzję z dnia 1 marca 2022 r., nr ŚR 21.22.4241.1754.2021 wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Głogowa, Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie (dalej jako MOPS lub organ I instancji) o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na B. M. (dalej jako matka strony lub podopieczna). Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: W dniu 2 grudnia 2021 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Głogowie z dnia 7 lutego 2018 r., z którego wynika, że matka strony została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym okresowo do dnia 31 marca 2023 r., jej niepełnosprawność istnieje od dnia 13 maja 2015 r. (tj. od 35. roku życia), a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 września 2015 r. W oświadczeniu załączonym do wniosku skarżący podał, że nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką z którą zamieszkuje, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, ani nie posiada własnego orzeczenia o niepełnosprawności. W załączniku nr 1 do wniosku wskazano, że podopieczna ma dwóch braci pracujących zawodowo, dwóch synów (P. M. - pracującego zawodowo i skarżącego) oraz męża P. M. 1 (dalej mąż podopiecznej), który również pracuje zawodowo. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ pomocy społecznej ustalił m.in., że niepełnosprawna matka strony (lat [...]) prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze skarżącym oraz z mężem. Mąż podopiecznej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prowadzi działalność gospodarczą i jest jedynym żywicielem rodziny, a godziny pracy nie pozwalają mu na zajmowanie się żoną, gdyż wymaga ona całodobowej opieki. Organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia 1 marca 2022 r., działając na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: k.p.a.), odmówił stronie od dnia 1 grudnia 2021 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem MOPS-u w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt lit. a) u.ś.r., tj. legitymowanie się współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo organ I instancji wskazał na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z tym, że z orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznej wynika, iż niepełnosprawność powstała od dnia 13 maja 2015 r., tj. w wieku [...] lat, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 września 2015 r. Strona odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący zarzucił również organowi błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazując, że powołany przepis nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało w pierwszej kolejności, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Jednocześnie organ odwoławczy, powołując treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z którym skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką z uwagi na fakt, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w najnowszych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni. Zatem uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. W skardze do tut. Sądu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu innym niż znaczny. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, podniósł, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. i k.r.o. Strona podkreśliła, że świadczenie pielęgnacyjne - zgodnie z zamiarem ustawodawcy - stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie skarżącego, zastosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. doprowadziłoby do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. W konsekwencji obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie wykładni celowościowej i systemowej przedmiotowego przepisu, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny oraz zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 u.p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Sąd w składzie orzekającym, tak jak i organ w zaskarżonej decyzji, podziela tę linię orzecznictwa, która aprobuje zawężającą wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowisko takie, jako odpowiadające wprost treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2390/20 (dostępnym, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści niniejszego uzasadnienia, w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1244/21; z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1232/21; z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1657/21; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20; z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20). Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował również, że przedstawiona wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można tu też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu zasady przepisu art. 71 Konstytucji RP zobowiązującego państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. Zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni komentowanej normy prawnej Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości. Podsumowując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że organ orzekający w przedmiotowej sprawie słusznie uznał, iż zachodzi brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu synowi na niepełnosprawną matkę w sytuacji, gdy podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Faktyczne sprawowanie opieki przez skarżącego nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną nie jest w tym wypadku wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia w świetle powołanych wyżej przepisów prawa oraz ich prawidłowej wykładni. Na marginesie jedynie podnieść należy, że z akt sprawy nie wynika, aby małżonek podopiecznej legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu innym niż znaczny, co zostało podniesione przez pełnomocnika strony w skardze. W tym stanie rzeczy, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.