IV SA/Wr 367/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę, II.przyznaje adwokatowi T. L. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złotych 80/100) w tym 22 % VAT od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 800 zł z przeznaczeniem na zakup odzieży (220 zł), pościeli (100 zł), bielizny osobistej (150 zł) środków czystości (40 zł), środków higieny osobistej (20 zł) leków (250 zł) i w sprawie przyznania zasiłku celowego w kwocie 350 zł z przeznaczeniem na zakup odzieży (160 zł), pościeli (40 zł), bielizny osobistej (40 zł) środków czystości (20 zł), środków higieny osobistej (20 zł) leków (70 zł), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż: Podaniami z dnia 27 listopada, 30 listopada i 1 grudnia 2006r. M. C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o udzielenie pomocy społecznej. W toku wywiadu środowiskowego z dnia 6 grudnia 2006r. strona podała, że oczekuje przyznania pomocy w postaci pokrycia kosztów pobytu czasowego w "Notelu" w okresie od 6 listopada do 30 listopada 2006r. w wysokości 1000 zł (40 zł za dobę), zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 450 zł, zasiłku celowego w łącznej kwocie 550 zł (w tym odzież zimowa - 220 zł, pościel - 100 zł, bielizna osobista - 50 zł, środki czystości - 40 zł, środki higieny osobistej - 40 zł, zasiłek celowy na zakup leków -250 zł. Powyższe żądania M. C. organ I instancji rozpoznał decyzjami z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...]. Pierwszą z wymienionych decyzji Dyrektor MOPS w L. przyznał M. C. zasiłek celowy w kwocie 600 zł z przeznaczeniem na zakup kurtki, spodni, swetra i obuwia (160 zł), pościeli (40 zł), środków czystości (20 zł), środków higieny osobistej (20 zł), leki (70 zł) oraz żywność (250 zł - pomoc z urzędu). Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło pierwszą z wymienionych decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] Nr [...] Zastępca Dyrektora MOPS w L. odmówił M. C. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 800 zł z przeznaczeniem na zakup odzieży (220 zł), pościeli (100 zł), bielizny osobistej (150 zł) środków czystości (40 zł), środków higieny osobistej (20 zł) leków (250 zł) i jednocześnie przyznał zasiłek celowy w kwocie 350 zł z przeznaczeniem na zakup odzieży (160 zł), pościeli (40 zł), bielizny osobistej (40 zł) środków czystości (20 zł), środków higieny osobistej (20 zł) leków (70 zł). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przed wydaniem decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy w kwocie 600 zł. Wynikało to z faktu, iż wnioskodawca od wielu tygodni uniemożliwia pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia 6 grudnia 2006r. wynika, że strona spełniała przesłanki do otrzymania zasiłku celowego co nie oznacza, że świadczenie to musi być przyznane w całej żądanej kwocie. Organ I instancji wskazał, że wysokość oczekiwanej przez stronę pomocy jest zawyżona. Przyznane kwoty powinny zaś zaspokoić te potrzeby. Istnieje możliwość realizacji zakupów w supermarketach "Lidl", "Real", "Tesco", "Kaufland". Ponadto zasiłek celowy na leki przyznano w kwocie 70 zł ponieważ na taką kwotę M. C. przedstawił rachunek. Inne ustalenia w zakresie zaspokojenia potrzeb strony na zakup leków nie były możliwe z uwagi na brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. Jednocześnie organ pomocy społecznej wskazał, że zasiłek celowy M. C. odebrał w dniu 27 grudnia 2006r. Powyższą decyzję M. C. zaskarżył odwołaniem z dnia 17 kwietnia 2007r., w którym wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt sprawy i wniesionego odwołania stwierdza, co następuje. Podstawową zasadę udzielania świadczeń pieniężnych formułuje art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z pkt 1 tego przepisu prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 12-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztu zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy z pomocy społecznej jest świadczeniem o charakterze uznaniowym. Ustawodawca nie określił w sposób ścisły przesłanek jego przyznania oraz wysokości. Rozstrzygając sprawę zasiłku celowego właściwy organ uwzględnia zarówno sytuację życiową osoby ubiegającej się o to świadczenie jak i własne możliwości finansowe. Z racji tego, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie tj. podania dlaczego przyznano zasiłek celowy i jakie okoliczności były brane pod uwagę przy ustalaniu jego wysokości. Aby to było możliwe przed wydaniem decyzji organ pomocy społecznej jest zobowiązany przeprowadzić szczególnie wnikliwe i wszechstronne postępowanie wyjaśniające dotyczące całokształtu sytuacji życiowej w jakiej znajduje się wnioskodawca. Następuje to w drodze wywiadu środowiskowego. Przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, przyznaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z przepisu tego wynika bezwzględny obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Brak takiego wywiadu w zasadzie uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, zaś postawa wnioskodawcy polegająca na unikaniu przeprowadzenia wywiadu może zostać uznana za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy ostatni wywiad środowiskowy ze stroną przeprowadzono w dniu 6 grudnia 2006r. Słusznie zatem organ I instancji dostrzegł konieczność powtórzenia tej czynności procesowej z uwagi na znaczny upływ czasu i duże prawdopodobieństwo zmiany sytuacji życiowej M. C. Dlatego też wezwał go pismem z dnia 14 marca 2007r. do ustalenia terminu kolejnego wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu doręczenia wskazanego pisma. Nie wiadomo więc czy strona miała możliwość zapoznania się z dyspozycjami organu pomocy społecznej. Pomimo słusznego stanowiska organu pomocy społecznej polegającego na zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jego dalsze działanie oznaczało się brakiem konsekwencji. Otóż wydał on decyzję, z której wynika prawo strony do świadczeń, podczas gdy organ nie dysponował aktualnym wywiadem środowiskowym. Stanowi to istotne naruszenie art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i oznacza, że przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego. Zatem przed wydaniem kolejnej decyzji w sprawie należałoby w sposób skuteczny poinformować M. C. o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pod rygorem odmowy prawa do świadczeń w razie dalszego uniemożliwiania działania pracownikowi socjalnemu. Nadto Kolegium wskazuje na sprzeczność w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Z jednej strony organ odmawia przyznania zasiłku celowego w łącznej kwocie 800 zł, co wyczerpuje w całości żądanie wnioskodawcy, z drugiej zaś przyznaje świadczenie w kwocie 350 zł. W takiej sytuacji, gdy uwzględnia się jedynie część żądania należałoby przyznać świadczenie w określonej kwocie, zaś odmówić świadczenia w dalszej kwocie wyczerpując całość żądania wnioskodawcy. Nie można natomiast odmawiać świadczenia w całości a następnie przyznawać go w części, bowiem w ten sposób organ wykracza poza zakres podania, które wyznacza przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego. Podkreślić też trzeba, iż nie było prawidłowym działanie organu I instancji polegające na wypłacie stronie świadczenia w oparciu o poprzednią nieostateczną decyzję z dnia [...]. Konieczne jest nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponieważ powyższa decyzja takiego rygoru nie otrzymała, zaś M. C. wniósł od niej odwołanie, co wstrzymało jej wykonanie - brak było oparcia w ostatecznej decyzji administracyjnej do wypłaty stronie świadczeń z pomocy społecznej (por. art. 130 Kodeksu postępowania administracyjnego). Kolegium wskazuje też, iż w dalszym ciągu brak jest w aktach sprawy dowodów, iż przedmioty, na zakup których ma być przyznany zasiłek celowy można kupić w kwotach odpowiadających wysokości przyznanej przez organ pomocy. W szczególności może to być nawet przykładowa oferta, z której wynikałoby, że strona jest w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby. W aktach sprawy, poza twierdzeniami organu zawartymi w decyzji, brak jest takiego dowodu. W skardze na powyższą decyzję M. C. podniósł, że wszystkie świadczenia z pomocy społecznej są obligatoryjne. Stąd też żąda ich przyznania. Świadczenia powinny zabezpieczyć wszystkie potrzeby skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargę Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji posiadało braki. Zostały one przekonująco i w pełni wyłożone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Akceptując jej motywy Sąd nie uznał za wskazane powtarzać tego co powinien wypełnić organ pierwszej instancji w dalszym postępowaniu pozasądowym. Wyliczanie tych czynności byłoby w tym miejscu bezprzedmiotowe. W przekonaniu natomiast Sądu czynności te przekraczały zakaz postępowania uzupełniającego określonego art. 136 kpa. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 250 cyt. ustawy w związku z § 2, 3 w związku z § 18 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348).