IV SA/Wr 367/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. z dnia 9 października 2000 r. Dz. U. nr 98. poz. 1071), art. 8 ust. 1 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W., przez Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. [...], odmawiającą przyznania M. N. specjalnego zasiłku celowego za zwrot kosztów zakupionych materiałów i kosztów transportu. M. N. wystąpił w dniu 1 kwietnia 2009 r. do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie zasiłku pieniężnego na opłacenie energii elektrycznej, telefonu, zakup środków czystości i na zakupy świąteczne (Wielkanoc). W trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego (w dniu 7 kwietnia 2009 r.) zawnioskował dodatkowo o zwrot kosztów zakupu materiałów do remontu mieszkania oraz kosztów transportu tych materiałów. Organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na zwrot kosztów zakupionych materiałów i kosztów transportu. W uzasadnieniu odmowy organ wskazał, że na wniosek z dnia 3 marca 2009 r. o udzielenie pomocy pieniężnej m.in. na zakup kafelków, decyzją z dnia 17 marca 2009 r. przyznano M. N. na zakup materiałów remontowych 150,00 zł. Wskazano też, że korzysta on regularnie z pomocy Ośrodka, a ze względu na dużą liczbę osób ubiegających się o wsparcie, organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich wskazanych potrzeb podopiecznych. Organ poinformował, że przeciętna wysokość udzielanego zasiłku celowego wynosi (narastająco od stycznia do marca 2009 r.) 304,90 zł. Oddzielną decyzją z dnia [...] r. ([...]), organ pierwszej instancji przyznał M. N. specjalny zasiłek celowy na wskazane we wniosku z dnia 1 kwietnia 2009 r. potrzeby, w łącznej kwocie 130,20 zł. W odwołaniu od decyzji odmawiającej zwrotu kosztów materiałów i ich transportu M. N. wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego wnioskował o środki na zakup kafelków do kuchni i łazienki. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad przyznał, że nie orientuje się jaki byłby koszt potrzebnych materiałów, a przyznano mu na wskazany cel 150,00 zł. Odwołujący się poinformował, że po wymierzeniu ścian, pracownik Obi określił potrzebną ilość materiałów, za które zapłacił 435,00 zł. Zdaniem odwołującego się MOPS, przyznając w marcu zasiłek w wysokości 150,00 zł, nie wiedział ile będą kosztować kafle i klej. M. N. oczekiwał wyrównania zasiłku otrzymanego w kwietniu, przynajmniej do wysokości średniej i zwrotu kosztów transportu materiałów. W uzasadnieniu decyzji II instancji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, bezzwrotne świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przysługują - na zasadach ogólnych - osobom, których dochód nie przekracza określonego przez ustawodawcę kryterium. Dla osoby samotnie gospodarującej - jak w rozpatrywanym przypadku - kryterium to wynosi 477,00 zł netto (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. nr 135, póz. 950). Oprócz niskiego dochodu, w sytuacji osoby ubiegającej się o zasiłek z pomocy społecznej musi występować co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 (jak np. niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba) lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej. Jednym ze świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który zgodnie z art. 39 ust. 1 może być przyznany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie w całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Organ wskazał, że M. N., zaliczony do II grupy inwalidzkiej, jest osobą samotnie gospodarującą. Otrzymuje zasiłek stały w wysokości 375,40 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 128,93 zł, łącznie 504,33 zł. Jego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (477,00 zł). Osobie niespełniającej kryterium dochodowego może być przyznana pomoc specjalna, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Może to nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w wypadku wystąpienia szczególnej sytuacji, trudnej do uniknięcia, zmuszającej daną osobę do dokonania nieplanowanych wcześniej wydatków. Oran podkreślił, że M. N., przy dochodzie przekraczającym kryterium ustawowe, regularnie otrzymuje specjalne zasiłki celowe na wskazywane przez niego cele. Wynika z tego, że organ pierwszej instancji widzi potrzeby Odwołującego się i udziela mu wszechstronnej pomocy. M. N. uważa tę pomoc za niewystarczającą domaga się zasiłków na kolejne cele, a jego odwołania są pełne inwektyw wobec pracowników Ośrodka. Zdaniem Kolegium pomoc udzielana Odwołującemu się jest znaczna, choć nie zaspokaja w pełni wskazanych przez niego potrzeb. Kolegium zauważa, że pracownik socjalny nie musi znać się na materiałach budowlanych i określać potrzebną do remontu ilość tych materiałów. M. N. mógł przed złożeniem wniosku do MOPS, ustalić jaki jest koszt zakupu materiałów do zamierzonego przez niego remontu, względnie dokonać zakupu w ramach przyznanych przez organ środków. To w interesie Odwołującego się było ustalenie i wskazanie zakresu i kosztów remontu, a Ośrodek Pomocy Społecznej może tylko ocenić, czy jest w stanie posiadanymi środkami zrefundować te koszty. Zdaniem Kolegium, oczekiwania Odwołującego się przekraczają zakres objęty zadaniami i celami pomocy społecznej, trudno bowiem położenie kafelków uznać za niezbędną potrzebę bytową a tylko takie mogą być finansowane środkami publicznymi. Oceniając rozmiar przyznanego Odwołującemu się specjalnego zasiłku celowego należy mieć na względzie, że rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspokojenie potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i korzystających ze świadczeń pieniężnych. Celem tej instytucji jest bowiem wspieranie tych osób w zaspokajaniu ich potrzeb bytowych na poziomie minimum społecznego i uzupełnianie ich w zakresie, w jakim nie mogą ich zaspokoić wykorzystując własne możliwości. Ponadto organ pomocy społecznej musi uwzględniać nie tylko potrzeby i oczekiwania wskazane przez osobę ubiegającą się o wsparcie, lecz także potrzeby innych podopiecznych oraz własne możliwości finansowe. Kolegium zauważyło, że uznanie administracyjne, w ramach którego przyznawane są zasiłki celowe, a zwłaszcza specjalne zasiłki celowe, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W związku z powyższym, bezzasadne jest żądanie M. N. wyrównania wysokości pomocy udzielonej na zakup materiałów do "średniej" wysokości zasiłków celowych udzielonych przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Należy przy tym wskazać, że wspomniana średnia dotyczy też zasiłków celowych, udzielanych osobom bez żadnego dochodu lub z dochodem nie przekraczający m kryterium dochodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium M. N. stwierdził, że jest niepełnosprawną osobą w podeszłym wieku, zatem obowiązkiem pracownika socjalnego było ustalenie kosztów przeprowadzenia remontu mieszkania. Skarżący zakwestionował stanowisko, iż położenie kafelków w kuchni i łazience zajmowanego przez niego mieszkania, nie jest niezbędną potrzebą bytową. Zdaniem skarżącego, skoro "kierownictwo MOPS" i pracownik socjalny doszli do przekonania, że kafelki w mieszkaniu Strony są niezbędne i przyznano na ten cel pewną kwotę (bez rozeznania kosztów), to nieuzasadnione jest żądanie, by Skarżący dopłacał do zakupu materiałów i ponosił koszty transportu. Skarżący wniósł o "nakazanie MOPS zwrotu w całości moich pieniędzy wyłożonych na zakup materiałów budowlanych wraz z transportem". W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trwałość wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego za zwrot kosztów zakupionych materiałów i kosztów transportu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei według art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc ta ma zatem charakter pomocniczy bowiem ma za zadanie wspierać starania osób i rodzin w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowej. Przepis art. 8 ust.1 ustawy określa przesłanki, których spełnienie co do zasady warunkuje przyznanie świadczeń z pomocy społecznej poprzez ustalenie kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek wymienionej w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynikające z powołanego przepisu, a następnie zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 135, poz. 950) winno nie przekraczać kwoty 477 zł, a w przypadku osoby w rodzinie kwoty 351 zł. Z prawidłowych i niekwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych poczynionych przez organy administracyjne wynika, że kryterium dochodowe u skarżącego, przekracza kryterium dochodowe ustalone powołanymi wyżej przepisami. Skarżący jest osobą samotną i w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jego dochód wyniósł 504,33 zł. Fakt ten, jak prawidłowo wskazały organy orzekające w sprawie, jednoznaczne wykluczył skarżącego z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenia pieniężne w postaci zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi wyjątek od zasad przyznawania pomocy określonych w art. 8, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z powyższego przepisu prawa wynika, że decyzja wydawana w oparciu o tenże przepis prawa ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się strona, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga – jak to trafnie podkreśliło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze - organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, wysokość tego zasiłku nie została jednak ściśle określona przez ustawodawcę. W przepisach tych ustanowiono zatem zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Wbrew zarzutom skargi należy stwierdzić, że organ odmawiając pokrycia w całości kosztów remontu nie naruszył prawa. W tym miejscu należy podkreślić, że M. N., oprócz zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego, otrzymuje systematycznie dodatkową pomoc w formie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych, m.in. otrzymał też pomoc na remont (oddzielnymi decyzjami przyznano skarżącemu 150 zł, a następnie 130,20 zł na wskazany przez niego cel). Świadczy to, że organ pomocy społecznej, w miarę swoich możliwości (art. 3 ust. 4 ustawy), wspiera Skarżącego w trudnych sytuacjach życiowych. Sąd podziela stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, iż organ pomocy społecznej uprawniony jest do analizowania potrzeb i oczekiwań podopiecznych wnioskujących o przyznanie pomocy pieniężnej i miarkowania udzielonego wsparcia adekwatnie do posiadanych możliwości finansowych. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy, a o odmowie przyznania świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa wnioskodawcy, ale przede wszystkim rodzaj potrzeb, które w pierwszej kolejności zabezpieczał Ośrodek Pomocy Społecznej, jak również możliwości finansowe tego ośrodka. W związku z powyższym, organy obu instancji dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.