IV SA/Wr 367/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 7 ust. 12 w związku z art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r., Nr 71, poz. 734 ze zm.), art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz upoważnienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. R. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego we W., przy ul. N. [...] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] przyznano stronie dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy począwszy od 1 stycznia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. Następnie na podstawie informacji uzyskanej od zarządcy domu w piśmie z dnia 3 kwietnia 2009 r., ustalono, że strona nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal. Wobec powyższego, zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, decyzją nr [...] z dnia [...] wstrzymano wypłatę dodatku mieszkaniowego. Ponieważ wnioskodawca nie uregulował zaległości w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego, decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy wygasła z mocy prawa z dniem 31 lipca 2009 r. W dniu 1 czerwca 2009r. Z. R. złożył nowy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ponieważ w chwili złożenia wniosku decyzja nr [...] z dnia [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jeszcze nie wygasła, nie upłynęły 3 m-ce od dnia doręczenia decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...], przyznano stronie dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2009 r: do 31 grudnia 2009 r. W czasie obowiązywania decyzji nr [...]. strona również nie opłacała na bieżąco należności za zajmowany lokal (pismo informujące od zarządcy domu z dnia 16 września 2009 r.). wobec czego, zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, decyzją nr [...], z dnia [...] wstrzymano wypłatę dodatku mieszkaniowego. Ponieważ strona nie uregulowała zaległości w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego, decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy wygasła z mocy prawa z dniem 2 lutego 2010 r. W dniu 3 grudnia 2009 r. strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ zwrócił się do zarządcy domu Zarządu Zasobu Komunalnego - z prośbą o udzielenie informacji czy zaległości w opłatach mieszkaniowych, które powstały w trakcie obowiązywania decyzji nr [...] z dnia [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...], zostały uregulowane. Z odpowiedzi zarządcy domu wynika jednoznacznie, że w/w zaległości nie zostały uregulowane. Wnioskodawca do dnia wydania decyzji nie zgłosił się na wezwanie z dnia 20 stycznia 2010 r. a tym samym nie skorzystał z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 12 osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal mieszkalny wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania tej decyzji. Ponieważ zaległości, o których mowa wyżej nie zostały uregulowane, orzeczono jak we wstępie. Odwołanie od powyższej decyzji z wnioskiem o jej zmianę wniósł Z. R. W uzasadnieniu odwołania podał, że jest bezrobotnym, zarejestrowanym w PUP, zaliczonym do trzeciej grupy inwalidzkiej, na trwałe. A ponadto wniósł zażalenie na decyzję o wstrzymaniu przyznanego dodatku mieszkaniowego z dnia 15 października 2009 r., które zostało rozpoznane, a trzymiesięczny termin jeszcze nie upłynął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. R., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 ust. 11 i ust. 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzje przywołało stan faktyczny i prawny powołany przez organ I instancji a także decyzję wydaną przez ten organ. Oceniając zaś rozstrzygnięcie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] stwierdziło, że jest ono wadliwe z powodu błędnego rozumienia i zastosowania przepisu art. 7 ust. 12 w związku z ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Następnie organ II instancji przedstawił interpretację art. 7 ust. 11; w ocenie tego organu: "Według przepisu art. 7 ust. 11 zdanie pierwsze w razie stwierdzenia, że korzystający z dodatku mieszkaniowego nie opłaca na bieżąco swego udziału w miesięcznych wydatkach mieszkaniowych, organ obligatoryjnie wstrzymuje wypłatę dodatku do czasu uregulowania zaległości. Według przepisu ust. 11 zdanie trzecie, osoba korzystająca z dodatku mieszkaniowego zachowuje prawo do wypłaty wstrzymanego dodatku mieszkaniowego, jeżeli w ciągu trzech miesięcy od doręczenia decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku, ureguluje zaległą za bieżący okres 6-miesięczny należność za zajmowany lokal mieszkalny. Jeżeli nie ureguluje zaległej należności w terminie tych trzech miesięcy, to według zdania drugiego ust. 11 decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa w części wstrzymanej z upływem tego okresu trzymiesięcznego. Natomiast przepis ust. 12 przewiduje możliwość ponownego przyznania wstrzymanego i wygasłego dodatku mieszkaniowego pod warunkiem, że osoba, która z dodatku korzystała, ureguluje zaległą należność po upływie trzech miesięcy od doręczenia jej decyzji wstrzymującej wypłatę, i złoży wniosek o ponowne przyznanie decyzją tego wygasłego dodatku mieszkaniowego. Przepis ust. 12 nie może być rozumiany i stosowany w opaczny sposób, jako podstawa prawna odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony na kolejny okres 6 miesięcy, jak to bezpodstawnie przyjęto w zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania Z. R. dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony w dniu 3 grudnia 2009 r., na kolejne 6-miesięcy, od dnia 1 stycznia 2010 r." Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 837/2004, który to dokonał interpretacji art. 7 ust. 12 omawianej ustawy w przedstawiony wyżej sposób. Stwierdzono, że nie ma w przywołanej ustawie przepisu, który nakazywałby wnioskodawcy przed złożeniem wniosku o dodatek mieszkaniowy na kolejny okres, uregulowania zadłużenia powstałego wcześniej z powodu nie opłacania na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, i który uzasadniałby odmowę przyznania dodatku. Wskazał, że art. 7 ust. 12 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma spełniać rolę zachęty do uregulowania zaległości z poprzedniego okresu lub okresów korzystania z dodatku mieszkaniowego, a nie jest przepisem sankcyjnym za zaległości z przeszłego okresu korzystania z dodatku. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy powstałą w okresie obowiązywania poprzednich decyzji, dotyczących dodatku mieszkaniowego. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. R. Stwierdził w niej, że domaga się przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 stycznia 2010 r. : w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego domaga się uchylenia i zmiany przez sąd lub organ odwoławczy, zaskarżonej decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej, Dział Dodatków Mieszkaniowych we W. z dnia [...]. W ocenie skarżącego organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji jednocześnie powinien orzec co do istoty sprawy "gdyż przepisy prawa nie pozostawiają wątpliwości co do sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego". Skarżący podał, że organ II instancji przyznał mu rację, że bezpodstawnie zastosowano art. 7 ust. 12 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie ma bowiem w tej ustawie przepisu, który uzasadniłby odmowę przyznania dodatku na kolejny wniosek złożony w terminie,. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając swoje stanowisko w sprawie przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną decyzją p.p.s.a., może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana w naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...], którą uchylono decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. oraz, czy zasadnie organ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, czy też zaistniały warunki do merytorycznego orzekania w sprawie, przez organ II instancji. Podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji była, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wadliwa interpretacja art. 7 ust. 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), która doprowadziła do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Mianowicie według organu I instancji art. 7 ust. 12 omawianej ustawy, który stanowi, że osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania tej decyzji, dotyczy sytuacji jaka wystąpiła u skarżącego, nieuregulował obciążającej go kwoty, różnicy jaka powstała po przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W ocenie tego organu postanowienia powołanego przepisu zakazują w takich okolicznościach udzielenia na przyszłość dodatku mieszkaniowego. Zgodzić się należy z interpretacją art. 7 ust. 12 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonaną przez organ II instancji. Zgodzić się należy, z organem II instancji, że interpretacji tego przepisu należy dokonywać łącznie z postanowieniami ust. 11 art. 7. Istotnie ustawodawca przewidział w takiej sytuacji całą procedurę "pozbawienia" przyznanego dodatku mieszkaniowego i organ właściwie zinterpretował tok czynności wynikający z tego przepisu. W pierwszej kolejności jest to wstrzymanie decyzji o wypłacie do czasu uregulowania należności. Następnie o ile uregulowanie zaległości nie nastąpi w terminie 3 miesięcy od daty wydania decyzji, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa; w wypadku uregulowania należności w terminie określonym wyżej wypłaca się dodatek, za wstrzymany okres. W ust. 12 powołanego artykułu ustawodawca mówi o ponownym wystąpieniu o przyznaniu dodatku – ze sformułowania tego wynika, że wystąpienie to musi dotyczyć okresu (lub części okresu) objętego pierwotnym, wcześniejszym wnioskiem. Taką interpretację omawianego artykułu wspiera wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 837/2004). Następną kwestią i jednocześnie zarzutem skargi jest to, że organ II instancji nie rozpoznał merytorycznie sprawy. Zarzut ten należy ocenić na tle art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. Taka też sytuacja powstała w niniejszej sprawie. Kierunek rozpoznania sprawy związany z interpretacją art. 7 ust. 12 ustawy o dodatkach mieszkaniowych spowodował, że organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących danych, które decydują o możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego i jego wysokości. Danych, o których między innymi stanowi art. 3 (dochód) art. 6 (wydatki) ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W decyzji organu brak jest w tej materii jakichkolwiek ustaleń. W związku z powyższym zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaistniałych okolicznościach rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji pozbawiłoby stronę dwuinstancyjną postępowania, zagwarantowanego w art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 176 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej.