IV SA/Wr 368/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na działalność Dyrektora A w S. w przedmiocie przyznania prawa do lokalu socjalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. (data nadania) J. S. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z prośbą o pomoc w przydziale lokalu socjalnego. Skarżący podkreślił, że od 2004 r. znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie lokalu socjalnego, lecz do tej pory nie otrzymał propozycji objęcia jakiegokolwiek lokalu. Organ zawsze tłumaczył to problemami w pozyskaniu starych mieszkań, niebudowaniu nowych i uprzywilejowaniu innych osób, w szczególności kobiet z dziećmi. Skarżący wskazał, że choć obecnie przebywa w zakładzie karnym, to wkrótce zakończy odbywanie kary i będzie potrzebował własnego lokum. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący wystąpił już o przyznanie lokalu socjalnego, lecz do dnia dzisiejszego takiego mieszkania nie otrzymał. Gmina obecnie nie dysponuje bowiem wolnym lokalem socjalnym, który mógłby zostać przeznaczony dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Jeśli zaś taki lokal będzie dostępny, to stronie skarżącej zostanie złożona stosowna oferta jego objęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. W kontekście niniejszej sprawy należy zwłaszcza zauważyć, że skarga przysługuje m.in. na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3, a więc nie będące decyzjami lub postanowieniami, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na postawie art. 138 § 2 k.p.a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje w istocie działanie organu w odniesieniu do kolejnych kierowanych przez skarżącego pism zmierzających nie tyle do wpisania się na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego, na której strona już się znalazła, co objęcia konkretnego lokalu mieszkalnego. Na wstępie należy podkreślić, że regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także i nabywania prawa do lokali socjalnych, zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 124 ze zm.) oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 oraz z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10). Zauważyć również należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy strona skarżąca nie domagała się wpisania na listę osób oczekujących na lokal socjalny z mieszkaniowego zasobu gminy, na której zresztą została już umieszczona. Przedmiotem jej wniosku było natomiast żądanie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Czynność ta ma jednak charakter cywilnoprawny i pozostaje poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. W takiej sytuacji Sąd zobligowany był do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.