IV SA/Wr 369/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II.przyznaje adwokatowi T. L. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złotych 80/100) w tym 22 % VAT od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Podaniami z dnia 27 listopada, 30 listopada i 1 grudnia 2006r. M. C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o udzielenie pomocy społecznej. W toku wywiadu środowiskowego z dnia 6 grudnia 2006 r. podałał, że oczekuje przyznania pomocy w postaci pokrycia kosztów pobytu czasowego w hotelu "[...]" w okresie od dnia 6 listopada do dnia 30 listopada 2006 r. w wysokości 1000 zł (40 zł za dobę), zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 450 zł, zasiłku celowego w łącznej kwocie 550 zł (w tym odzież zimowa - 220 zł, pościel - 100 zł, bielizna osobista - 50 zł, środki czystości – 40 zł, środki higieny osobistej – 40 zł, zasiłek celowy na zakup leków – 250 zł. Powyższe żądania M. C. organ I instancji rozpoznał decyzjami z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...]. Drugą z wymienionych decyzji Dyrektor MOPS w L. odmówił M. C. zasiłku celowego na zakup żywności. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło drugą z wymienionych decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora MOPS w L. na podstawie art. 104 kpa, art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 ust. 1 lit. "c", art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), dalej; ustawa, odmówił M. Cieślakowi przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 450 zł z przeznaczeniem na zakup żywności i jednocześnie przyznał zasiłek celowy w kwocie 250 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. C. spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku celowego. W celu sprawdzenia sytuacji dochodowej poinformowano M. C. o konieczności aktualizacji wywiadu środowiskowego i pouczono, że w razie uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu zostanie wydana decyzja na podstawie posiadanej dokumentacji i wywiadu z dnia 6 grudnia 2006 r. Ponadto wskazano, że uchylono stronie decyzję w sprawie zasiłku stałego z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Uwzględniając stan faktyczny, jak również brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym nie uwzględniono wniosku o przyznanie zasiłku w kwocie 450 zł, ale przyznano zasiłek w kwocie 250 zł. Za takim rozstrzygnięciem przemawia fakt, iż strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego dochód jest poniżej kryterium dochodowego. W takiej sytuacji przyznawane są zasiłki w wysokości poniżej 250 zł. Rozpatrując sprawę uwzględniono też, iż przyznano stronie pomoc w kwocie 300 zł w marcu 2007 r. W odwołaniu od tej decyzji M. C. wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy. Decyzją z [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 §2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawową zasadę udzielania świadczeń pieniężnych formułuje art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 12 - 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztu zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy z pomocy społecznej jest świadczeniem o charakterze uznaniowym. Ustawodawca nie określił w sposób ścisły przesłanek jego przyznania oraz wysokości. Rozstrzygając sprawę zasiłku celowego właściwy organ uwzględnia zarówno sytuację życiową osoby ubiegającej się o to świadczenie jak i własne możliwości finansowe. Z racji tego, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie tj. podania dlaczego przyznano zasiłek celowy i jakie okoliczności były brane pod uwagę przy ustalaniu jego wysokości. Aby to było możliwe przed wydaniem decyzji organ pomocy społecznej jest zobowiązany przeprowadzić szczególnie wnikliwe i wszechstronne postępowanie wyjaśniające dotyczące całokształtu sytuacji życiowej w jakiej znajduje się wnioskodawca. Następuje to w drodze wywiadu środowiskowego. Przepis art. 106 ust. 4 ustawy stanowi, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, przyznaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z przepisu tego wynika bezwzględny obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Brak takiego wywiadu w zasadzie uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, zaś postawa wnioskodawcy polegająca na unikaniu przeprowadzenia wywiadu może zostać uznana za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy ostatni wywiad środowiskowy ze stroną przeprowadzono w dniu 6 grudnia 2006 r. Słusznie zatem organ I instancji dostrzegł konieczność powtórzenia tej czynności procesowej z uwagi na znaczny upływ czasu i duże prawdopodobieństwo zmiany sytuacji życiowej M. C.. Dlatego też wezwał go pismem z dnia 14 marca 2007 r. do ustalenia terminu kolejnego wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu doręczenia wskazanego pisma. Nie wiadomo więc czy strona miała możliwość zapoznania się z dyspozycjami organu pomocy społecznej. Pomimo słusznego stanowiska organu pomocy społecznej polegającego na zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jego dalsze działanie oznaczało się brakiem konsekwencji. Otóż wydał on decyzję, z której wynika prawo strony do świadczeń, podczas gdy organ nie dysponował aktualnym wywiadem środowiskowym. Stanowi to istotne naruszenie art. 106 ust. 4 ustawy i oznacza, że przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego. Zatem przed wydaniem kolejnej decyzji w sprawie należałoby w sposób skuteczny poinformować M. C. o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pod rygorem odmowy prawa do świadczeń w razie dalszego uniemożliwiania działania pracownikowi socjalnemu. Nadto Kolegium wskazało na sprzeczność w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Z jednej strony organ odmawia przyznania zasiłku celowego w łącznej kwocie 450 zł, co wyczerpuje w całości żądanie wnioskodawcy, z drugiej zaś przyznaje świadczenie w kwocie 250 zł. W takiej sytuacji, gdy uwzględnia się jedynie część żądania należałoby przyznać świadczenie w określonej kwocie, zaś odmówić świadczenia w dalszej kwocie wyczerpując całość żądania wnioskodawcy. Nie można natomiast odmawiać świadczenia w całości a następnie przyznawać go w części, bowiem w ten sposób organ wykracza poza zakres podania, które wyznacza przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. C. wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji. Stwierdził, iż wszystkie świadczenia z pomocy społecznej są obligatoryjne i mu się należą. Powinny zabezpieczać jego potrzeby. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 §2 kpa nie naruszył zakazu reformationis in peius (tj. zakazu wydania decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść strony). Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNP 2001/3/60, co znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 i 2 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w powyższym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Kryteria natomiast uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W myśl art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5). Z powyższego wynika zatem, że na organie pomocy społecznej spoczywa bezwzględny obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Brak takiego wywiadu w zasadzie uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, zaś postawa wnioskodawcy polegająca na unikaniu przeprowadzenia wywiadu może zostać uznana za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy ostatni wywiad środowiskowy ze stroną przeprowadzono w dniu 6 grudnia 2006 r. W ocenie Kolegium zaszła konieczność ponowienia tej czynności z uwagi na upływ czasu i możliwość zmiany w sytuacji życiowej M. C.. Ponieważ nie była znana aktualna sytuacja życiowa skarżącego należało ponownie przeprowadzić wywiad środowiskowy. Brak takiego wywiadu oznacza, iż decyzję podjęto bez przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 §2 kpa). Trafnie również, zdaniem Sądu organ odwoławczy wskazał na sprzeczność w rozstrzygnięciu decyzji I instancji. Nie można bowiem odmawiać świadczenia w całości a następnie przyznawać go w części, bowiem w ten sposób organ wykracza poza zakres podania, które wyznacza przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje, nie naruszyły prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie. O zwrocie kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu sądowym orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 3 i §18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).