IV SA/Wr 369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. S. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) we W. z dnia [...] (nr [...]), mocą której, po rozpatrzenia odwołania oraz na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] (nr [...]) o odmowie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji wskazał, że byłemu funkcjonariuszowi – A. S. w dniu 20 listopada 2020 r. wypłacony został ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 145 dni w kwocie 30.801,50 zł netto (37.110,50 zł brutto) w związku zwolnieniem ze służby. Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. strona wystąpiła o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego stanowiącego różnicę pomiędzy ekwiwalentem wypłaconym według mnożnika 1/30 a 1/21. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił tego wniosku stwierdzając, że nie zachodzą podstawy do wypłaty różnicy pomiędzy ekwiwalentem już wypłaconym a tym, o jaki wnosiła strona. Komendant Powiatowy Policji przytoczył brzmienie art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym przez ustawę o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa zmieniająca") oraz wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wskazując na powyższe organ pierwszej instancji skonstatował, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Następnie podniósł, że obliczeń w zakresie wypłaconej już kwoty ekwiwalentu dokonano według proporcji liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Wskazał, że wypłacona stronie kwota 30.801,50 zł netto została wyliczona według wzoru: 100 dni, jako 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie 18.749 zł (tj. 22.589 zł netto) oraz za 45 dni, jako 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie 12.052,50 zł (tj. 14.521,50 zł brutto). Wnosząc odwołanie od tej decyzji skarżący podniósł, że przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, były policjant nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie ww. wyroku trybunalskiego zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Zdaniem strony, uprzednio wypłacony jej ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlopy dodatkowe powinien "zostać ponownie przeliczony według mnożnika 1/21, a wynikająca z operacji rachunkowej różnica pomiędzy zastosowaniem przy zwolnieniu ze służby mnożnika 1/30 winna stanowić podstawę do wypłaty określonego świadczenia finansowego". Wskazaną na wstępie decyzją, Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że strona pełniła służbę do 1 kwietnia 2019 r. W dacie zwolnienia ze służby wypłacono jej przysługujący wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy. Zdaniem organu drugiej instancji, kwota wypłaconego stronie ekwiwalentu pieniężnego została wyliczona prawidłowo, a w sprawie nie zachodzą podstawy do jego wyrównania. Na uzasadnienie tego stanowiska organ drugiej instancji przytoczył aktualną treść art. 115a ustawy o Policji oraz wskazał na art. 9 ustawy zmieniającej. Następnie skonstatował, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. znajdą zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o Policji obowiązujące przed tym dniem, a ustalające sposób wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień wykorzystanego urlopu. Na tle tych uwag organ drugiej instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., to nie przysługuje mu prawo do naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy. Powołana na wstępie decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. stała się przedmiotem skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i nast. k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji; 2) art. 115a ustawy o Policji w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby; 3) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, co pozostaje w niezgodzie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15; 4) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, a tym samym uniemożliwienie realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15. Na tle tych zarzutów skarżący wniósł m.in. o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 1.800 zł. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skoro skarżący pełnił służbę do dnia 1 kwietnia 2019 r., to wypłacona mu kwota ekwiwalentu 30.801,50 zł netto została wyliczona prawidłowo – zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz Służby Więziennej – według proporcji liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r., tj. odpowiednio za 100 dni przyjmując wskaźnik 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za 1 dzień urlopu oraz za 45 dni przyjmując wskaźnik 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za 1 dzień urlopu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć z powodów innych aniżeli podniesione w skardze. Trzeba wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona w sprawie sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji dorowadziła Sąd do wniosku, że Komendant Wojewódzki Policji we W. uchybił przepisom prawa procesowego, w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Treść zaskarżonej decyzji uprawnia Sąd do wniosku, że organ drugiej instancji, pomimo takiego obowiązku, nie zrealizował zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do tego, że działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021,), ukierunkowanym na ponowne rozpatrzenie sprawy. Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1394/20, LEX nr 3210715). Jak wynika z akt sprawy, objęta zarzutami skargi decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] została wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...]. o odmowie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ponad wypłaconą już stronie kwotę 30.801,50 zł netto (37.110,50 zł brutto). Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 82 oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że Komendant Powiatowy Policji w W. nie podzielił argumentacji wnioskodawcy co do podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego stanowiącego różnicę pomiędzy wypłaconym ekwiwalentem według mnożnika 1/30 a 1/21. Organ zwrócił uwagę na treść art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, konstatując, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada. Uzasadniając odmowne rozpatrzenie wniosku w zakresie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy organ pierwszej instancji podniósł, że obliczeń w zakresie wypłaconej już kwoty ekwiwalentu dokonano według proporcji liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Wskazał, że wypłacona stronie kwota 30.801,50 zł netto została wyliczona według wzoru: 100 dni, jako 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie 18.749 zł (tj. 22.589 zł netto) oraz za 45 dni, jako 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie 12.052,50 zł (tj. 14.521,50 zł brutto). Organ drugiej instancji, działając na skutek wniesionego przez stronę odwołania od decyzji z dnia 4 marca 2021 r., w swojej argumentacji prawnej ograniczył się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów prawa. Tak zredagowana decyzja nie daje Sądowi podstaw do tego by uznać, że organ drugiej instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. W orzecznictwie sądowym za utrwalony uznać należy pogląd, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2019 r., LEX nr 3038711). Ograniczając się jedynie do przytoczenia art. 115a ustawy o Policji w aktualnym brzmieniu oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, organ drugiej instancji w istocie nie zawarł rozważań prawnych, albowiem nie wyjaśnił stronie, dlaczego w jego ocenie należało zastosować kwestionowany przez stronę przelicznik (według mnożnika 1/30), a z jakich powodów proponowany we wniosku sposób przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop organ drugiej instancji uznał za niezasługujący na uwzględnienie. Z tych powodów, organ drugiej instancji uchybił także obowiązkowi w zakresie procesowych reguł sporządzania decyzji, albowiem niewątpliwym jest, iż prawidłowo zredagowana decyzja powinna zawierać uzasadnienie prawne. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów. Z kolei, wyjaśnienie podstawy prawnej – na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Poznaniu z 23.02.1988 r., SA/Po 1317/87). W sprawie, na etapie decyzji drugoinstancyjnej takiej wykładni przepisów zabrakło. Co w sprawie również należy dostrzec, organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu, w którym strona (powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15) domagała się uzupełnienia wypłaconego jej już ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Wymaga w tym miejscu wskazania, że powoływany przez organ drugiej instancji przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowił jedną z podstaw rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, co kwestionowała strona w odwołaniu powołując się na regulacje konstytucyjne i wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 oraz wyrażając stanowisko, że uprzednio wypłacony jej ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlopy dodatkowe powinien zostać ponownie przeliczony według mnożnika 1/21, a "wynikająca z operacji rachunkowej różnica pomiędzy zastosowaniem przy zwolnieniu ze służby mnożnika 1/30 winna stanowić podstawę do wypłaty określonego świadczenia finansowego". Wątpliwości Sądu odnośnie do tego, czy w sprawie doszło do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności jedynie potwierdza dostrzeżona przez Sąd sprzeczność we wskazaniu daty do kiedy skarżący pełnił służbę w Policji. W obrębie tej samej decyzji organ drugiej instancji raz wskazuje bowiem, że strona pełniła służbę w Policji do 1 kwietnia 2019 r., innym razem, że została zwolniona "przed dniem 6 listopada 2018 r.". Mając na uwadze, że datę zwolnienia ze służby organ powiązał ze stosowaniem określonych przepisów prawa materialnego, wspomnianą niedokładność w argumentacji organu uznać należy za istotną, a zarazem jedynie ugruntowującą stanowisko Sądu, że wniosek skarżącego na etapie jego rozpatrywania przez organ drugiej instancji nie został rozpatrzony w sposób, który dawałaby stronie gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji publicznej. Za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 473/12 należy wskazać, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Nadto, jak trafnie zwrócono uwagę w powołanym wyroku - skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie to oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zdaniem Sądu, przeprowadzona pod tym kątem ocena zaskarżonej decyzji uzasadnia wniosek, że zaskarżona decyzja nie mieści się w standardach procedury administracyjnej i z tych też powodów musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uzupełniająco już tylko należy zwrócić uwagę, że organ drugiej instancji w sposób błędny adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia uczynił pełnomocnika skarżącego, który niewątpliwie nie był stroną postępowania. Dostrzegając to uchybienie procesowe Sąd nie znalazł jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji jako że w sprawie nie ma wątpliwości, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego, a jedynie w sposób wadliwy został skierowana do pełnomocnika skarżącego. Trzeba w tym miejscu wskazać, ze w orzecznictwie sądowym, które Sąd w pełni podziela, wyrażane są poglądy, że nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzje tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2079/11, LEX nr 1305541). Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie I wyroku. Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie w przedmiocie kosztów sądowych znajduje swoje umocowanie prawne w treści art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Powszechny w orzecznictwie jest pogląd, że jeżeli nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika nie jest zdecydowanie ponadprzeciętny, to wynagrodzenie powinno odpowiadać wysokości jedynie stawki minimalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 199/21). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ drugiej instancji obowiązany jest uwzględnić przedstawione wyżej uwagi Sądu.