IV SA/Wr 371/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. G. na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków oddala skargę w całości. T. G. (dalej: skarżący) wniósł skargę na czynność - zarządzenie Prezydenta W. (dalej: Prezydent) nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz późniejsze działania organu dokonane w oparciu o to zarządzenie, w zakresie ujęcia należącej do niego niezabudowanej części działki nr [...] przy ul. [...] we W., położonej w drugiej linii zabudowy (linii zabudowy współczesnej), w gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) W.. Wnioskował o uchylenie zarządzenia (stwierdzenie nieważności, ew. stwierdzenie bezskuteczności czynności). Zarzucił naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ujęcie ww. działki w GEZ oraz art. 3 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy przez uznanie, że działka ta stanowi zabytek. Skarżący dowodził, że nieruchomość nie została skutecznie ujęta w GEZ. Wskazał, że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: DWKZ) nie wykonał obowiązku ustawowego i nie przekazał Prezydentowi wykazu zabytków nieruchomych ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: WEZ) celem ich ujęcia w GEZ. Stwierdził, że brak jest także dowodu urzędowego potwierdzającego, że nastąpiło sporządzenie i formalne włączenie karty adresowej zabytku do GEZ. Uznał, że odnośnie spornej działki nie sporządzono zarówno karty ewidencyjnej, co leżało w kompetencji DWKZ, jak i karty adresowej, co winien uczynić Prezydent (osoba przez niego upoważniona). Podkreślił, że Miejski Konserwator Zabytków (dalej: MKZ) udostępnił mu jedynie kartę sporządzoną przez "jakąś nieznaną prywatną osobę". Motywował, że nie wiadomym jest, kto personalnie, w jakiej dacie i z czyjego upoważnienia działając sporządził kartę adresową, a w konsekwencji umieścił niezabudowaną część jego działki w GEZ. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie, ew. oddalenie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący złożył kilkanaście pism procesowych, w których kwestionował skuteczność ujęcia jego działki zarówno w WEZ, jak i GEZ. Zarzucił, że Prezydent mija się z prawdą twierdząc, że ujęcie nieruchomości w GEZ nastąpiło 24 listopada 2014 r. Dostrzegł, że w podanej dacie nie istniała karta ewidencyjna i karta adresowa dla obszaru obejmującego jego działkę. Dodał, że obie te karty - jako dokument urzędowy - nie zostały wytworzone do dziś dnia. Wskazał także na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, przepisów Konstytucji RP i unormowań KPA. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd stwierdza, że - wbrew stanowisku Prezydenta - brak jest podstaw, aby skargę odrzucić i odstąpić od merytorycznego załatwienia sprawy. W sprawie należało ocenić skuteczność ujęcia należącego do skarżącego zabytku nieruchomego w GEZ. Z treści skargi wynika, że zarzutami objęto także - skierowane do Prezydenta - zawiadomienie DWKZ z dnia 18 listopada 2015 r. o włączeniu zabytków nieruchomych (w tym spornego w sprawie) do WEZ, zawierające wykaz zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia GEZ. Należy wyjaśnić, że w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474 - dalej: ustawa zmieniająca), ustawodawca nałożył na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu - m.in. - zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Czynność przekazania organowi wykonawczemu gminy wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w WEZ poprzedza czynność włączenia konkretnej nieruchomości do GEZ (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej) i służy przygotowaniu/stworzeniu GEZ. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Samo przekazanie wykazu zabytków nie wywołuje skutku w postaci założenia GEZ. Stworzenie tej ewidencji wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia GEZ. Takim aktem jest zarządzenie. Założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zgodnie z art. 22 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. - dalej: u.o.z.), w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Ustęp 5 pkt 2 art. 22 stanowi, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak wynika z lektury art. 22 u.o.z., gminna ewidencja zabytków dopełnia na najniższym poziomie cały system ewidencji zabytków, począwszy od krajowej ewidencji, prowadzonej przez Generalnego Konserwatora Zabytków i stanowiącej zbiór kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków (ust. 1), poprzez wojewódzką ewidencję zabytków, będącą zbiorem kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2), aż po gminną ewidencję zabytków, w której ujmowane są - m.in. - zabytki ujęte w ewidencji wojewódzkiej (ust. 3). Prawidłowe funkcjonowanie systemu ewidencjonowania zabytków wymaga, aby był to system spójny. Stąd ścisła korelacja pomiędzy ewidencjami prowadzonymi na poszczególnych szczeblach. Podstawą wpisania należącej do skarżącego spornej nieruchomości do GEZ był art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. Treść tego przepisu stanowi, że ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody. Mianowicie, organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Potwierdza to treść aktu wykonawczego regulującego kwestie techniczne wpisu zabytku do ewidencji, tj. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 - dalej: rozporządzenie). Jak wynika z § 14 ust. 1 rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie natomiast z § 15 ust. 1 rozporządzenia, o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Również i ten przepis nie pozostawia wątpliwości co do obowiązku organu gminy ujęcia w ewidencji gminnej zabytku ujętego w ewidencji wojewódzkiej. Automatyzm ten ma swoje racjonalne uzasadnienie - zapewnia bowiem spójność zapisów w obydwu ewidencjach. W myśl § 18 rozporządzenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Składniki i wzór karty adresowej określa § 17 rozporządzenia. Powyższe oznacza, że czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora wojewódzkiego. Obowiązki wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z przeniesieniem wpisu z wojewódzkiej ewidencji zabytków do ewidencji gminnej, ograniczone są do zweryfikowania, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. Powyższe stanowi, że w sprawie Prezydent nie miał kompetencji aby badać, czy nieruchomości (w tym sporna), co do których wypowiedział się już DWKZ, włączając je do WEZ, spełniają przesłanki uznania ich za zabytki nieruchome w rozumieniu art. 3 u.o.z. Sąd podziela stanowisko, że art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., będący podstawą dokonania w sprawie wpisu w GEZ, obligował Prezydenta do wpisania do GEZ nieruchomości znajdujących się w WEZ. Jedyną przesłanką do wpisana obiektu do GEZ było bowiem jego wcześniejsze włączenie do WEZ, a organ prowadzący GEZ nie jest obowiązany do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji. Tym samym, formułowane w skardze i pismach procesowych zarzuty względem DWKZ (WEZ, kart ewidencyjnych sporządzonych przez DWKZ) wykraczają poza ramy sprawy obejmującej czynność Prezydenta ujęcia spornej nieruchomości w GEZ. Oczekiwanego przez skarżącego skutku w kontrolowanym postępowaniu nie mogą odnieść także zarzuty skierowane w stronę realizacji przez Prezydenta obowiązku włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, ani na treść tej karty, która musi być dokładnym odwzorowaniem karty ewidencyjnej wprowadzonej do WEZ przez DWKZ. Dopóki zatem karta ewidencyjna zabytku figuruje w WEZ, to musi mieć ona odpowiednie odwzorowanie w postaci karty adresowej tego zabytku w GEZ. Zarządzeniem z 24 listopada 2014 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków W. utworzona została przedmiotowa ewidencja, do której włączono karty adresowe zabytków nieruchomych. Na podstawie tego zarządzenia utworzona została jednocześnie lista kart adresowych zabytków ujętych w GEZ. Czynności polegające na włączeniu do ewidencji kart adresowych zabytków Prezydent zlecił do wykonania Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków (§ 2 zarządzenia). Trafnie podnosi Prezydent, że ww. zarządzenie zostało przez niego wydane w wykonaniu obowiązku nałożonego przepisami u.o.z. (art. 22 ust. 4). Realizując natomiast obowiązek z art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. Prezydent ujął w GEZ zabytki, które już wcześniej zostały wpisane do WEZ. Na podstawie pisma DWKZ z 18 listopada 2015 r. (data wpływu: 25 listopada 2015 r.), wraz z którym przesłano kartę ewidencyjną WEZ dot. spornego w sprawie obiektu nieruchomego, MKZ wytworzył kartę adresową GEZ dot. obszaru urbanistycznego Z.. Karta wytworzona została przez osobę wykonującą czynności MKZ (A. C.) w lutym 2017 r., co potwierdza treść karty. Wraz z wytworzeniem karty adresowej GEZ dot. obszaru urbanistycznego Z., ten historyczny układ został wpisany (włączony) do GEZ. Przy czym organ błędnie podaje, jako datę tego zdarzenia, 24 listopada 2014 r., tj. datę wydania zarządzenia w sprawie założenia GEZ. Wbrew zarzutom skargi, ww. karta adresowa - sporządzona i zatwierdzona przez pełniącą obowiązki MKZ A. C. - zawiera wszelkie elementy określone w § 17 rozporządzenia, w tym datę (czas) jej wykonania. Powyższego nie zmienia fakt, że nie wskazano daty dziennej (luty 2017 r.). Tutaj Sąd zauważa, że umocowanie do działania w powyższym zakresie (także w zakresie włączania kart adresowych do GEZ) przez pełniącą obowiązki MKZ wynikało wprost z zarządzenia Prezydenta (§ 2 i § 4) oraz udzielonego jej pełnomocnictwa. Nie dopatrzył się Sąd także naruszenia § 18 rozporządzenia. Przepisy nie przewidują bowiem sformalizowanej formy czynności sprawdzenia kart adresowych i ich włączenia do GEZ. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić w całości, o czym orzeczono zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).