IV SA/Wr 372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W., po rozpatrzeniu odwołania R.G. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.), kwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu Komendant wskazał, że R. G. od dnia [...] jest emerytem policyjnym. Do Komendanta Powiatowego Policji w J. wpłynęło podanie strony o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2011 r. Do podania zainteresowany dołączył oświadczenie mieszkaniowe celem ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu za rok 2011. W odpowiedzi na podanie Komendant Powiatowy Policji w J. w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą dokonania czynności wypłaty przedmiotowego świadczenia za rok 2011, z uwagi na to, iż decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego w J. z dnia [...] przyznająca stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia. Komendant Powiatowy Policji w J. podniósł, iż w kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w decyzji do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak, zdaniem organu I instancji, od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek jak i sposobu wyliczenia omawianego równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to przewidziane zasady wyliczenia takiego świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej. Od tej decyzji, jako wydanej w jego przekonaniu z rażącym naruszeniem prawa, R.G. złożył odwołanie. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, zainteresowany otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...], a następnie na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...]. Decyzja nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J[...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem prowadzone w urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności zakończone zostało wydaniem przez Komendanta Głównego Policji prawomocnej już decyzji nr [...] z dnia [...], orzekającej o uchyleniu w całości decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dnia [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. o przyznaniu zainteresowanemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w wysokości uwzględniającej 4 normy zaludnienia i umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Natomiast decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. decyzji nr [...] z dnia [...] stwierdzającej z urzędu jej nieważność. Decyzja nr [...] została następnie w dniu [...] utrzymana w mocy przez Komendanta Głównego Policji (decyzja nr [...]). Zatem, w obrocie prawnym pozostaje jedynie decyzja nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. przyznająca zainteresowanemu prawo do omawianego świadczenia. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 919), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Przedmiotowe świadczenie strona pobierała do roku 2005, gdyż uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało w § 8 wyżej powołanego rozporządzenia, które z dniem 1 stycznia 2006 r. zostało uchylone nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym MSWiA (Dz. U z 2005 r. nr 266, poz. 2246), pozbawiając tym samym uprawnień do świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m.in. zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w którym jest mowa o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi, a która od dnia wydania decyzji o przyznaniu równoważnika nie uległa zmianie, przyjąć zatem należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Omawiany przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Konsekwencją omawianego zabiegu prawnego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to tym samym, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. W kolejnym wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dokonane rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz.U. nr 70, poz. 633) nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku wskazał, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, jeśli nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś, jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). W kwestii pozostawania w obiegu prawnym decyzji, która przyznawała zainteresowanemu prawo do równoważnika, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt II SA/Op 317/10, który stwierdził, iż nie można nie dostrzec, że w decyzji przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, iż będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zatem, decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to przewidziane w ustawie zasady wyliczenia takiego świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej. W decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] przyznającej R.G. - jako emerytowi - prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, iż będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zatem, Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził iż, z tego też względu od dnia [...] decyzja przyznająca stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, o jakiej mowa w tej decyzji, w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia, bowiem wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R.G. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w J. do wypłacenia należego mu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy konkludując jednocześnie, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do wnioskowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Zdaniem skarżącego, podmiot staje się uprawniony do uzyskania równoważnika, po złożeniu odpowiedniego wniosku, z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. Jak wskazał skarżący, do 2005 r. pobierał przedmiotowe świadczenie i organ administracyjny powinien nadal corocznie je wypłacać. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wiósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.) w art. 30 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra właściwego do Spraw Wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29 ust. 1) Prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1 przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach (art. 29 ust. 2). Prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w ust. 2 do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej (art. 29 ust. 3). Emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). W wyroku z dnia 27 października 2008 r. nr 4/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa ta nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przenosząc to na grunt rozważanej sprawy dochodzi się do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa w stopniu nakazującym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z akt sprawy bowiem wynika, że R.G. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Decyzją z dnia [...] Komendant Rejonowy Policji w J. przyznał mu natomiast prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to skarżący pobierał do 2005 roku włącznie bowiem z dniem 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 70, poz. 633), które uchyliło § 8 stanowiący, iż przepisy rozporządzenia stosuje się również do emeryta i rencisty policyjnego. Ale niezależnie od tego i wcześniej – od samego początku obowiązywania ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. z jej regulacji nie można było wyprowadzić takiego uprawnienia. Warto tu jeszcze raz odwołać się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał stawia pytanie o krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Jeżeli krąg ten został określony w ustawie, a uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikałyby z art. 29 ust. 1 ustawy, to nasuwa się wątpliwość, czy uchylenie § 8 rozporządzenia zmienia stan prawny, wykluczając stosowanie przepisów rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych na mocy odesłania zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Uwzględniając powyższe wywody należy więc stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd jednocześnie dostrzega, że w przedstawionym stanie prawnym rozważenia wymagało umorzenie postępowania a nie odmowa wypłaty tego świadczenia to jednak rozstrzygnięcie odmowne zamiast umorzenia postępowania nie stanowi uchybienia, które nakazywałoby skasowanie decyzji. Umorzenie postępowania jak i rozstrzygnięcie negatywne w powyższym zakresie łączy się z faktem, że w przepisach powszechnie obowiązującego prawa brak podstawy do skutecznego żądania wypłaty przyznanego równoważnika pieniężnego. Co więcej: wątpliwości powstają odnośnie zasadności samego przyznania skarżącemu tego rodzaju świadczenia jak równoważnik pieniężny. Szersze rozważania w tym względzie można w tym miejscu jednakże pominąć skoro wcześniej Sąd przyjął brak prawnej możliwości wypłacania równoważnika przyznanego skarżącemu decyzją administracyjną. Z tych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nnr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.