IV SA/Wr 373/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi: N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2025 r., nr SKO 4532.48.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 28 IV 2025 r. (SKO 4532.48.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania N. D. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 20 II 2025 r. (DZSW/SP/001421/2025) uchylającą, na skutek wznowienia postępowania, ostateczną decyzję Prezydenta Wrocławia z 18 V 2022 r. (DZSW/SP/004730/2022) o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i – orzekając co do istoty - odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 IV 2022 r. do 30 IX 2022 r. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 27 IV 2022 r. skarżąca (obywatelka U.) złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką – A. K. W toku postępowania dowodowego, oświadczeniem z dnia 16 V 2022 r., skarżąca stwierdziła, że na córkę inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczeń na pokrycie wydatków związanych z opieką. Organ I instancji decyzją z 18 V 2022 r. (DZSW/SP/004730/2022) przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 IV 2022 r. do 31 VII 2022 r. Powyższa decyzja została potem zmieniona decyzją organu I instancji z 11 VIII 2022 r. (DZSW/SP/007649/2022), poprzez przedłużenie terminu przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie dłużej niż do 23 VIII 2023 r. Następnie organ I instancji, decyzją z 28 X 2022 r. (DZSW/SP/011772/2022), uchylił własną decyzję z 18 V 2022 r. (DZSW/SP/004730/2022), z późniejszymi zmianami, od dnia 30 IX 2022 r. Postanowieniem z 22 IX 2023 r. (ZSSW.511.34.2023.MSo), organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 18 V 2022 r. (nr DZSW/SP/004730/2022) z późniejszymi zmianami, w związku z uzyskaniem informacji, że skarżąca w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywała "państwowe świadczenia socjalne, przyznane dla dziecka niepełnosprawnego w U.". Decyzją z 24 XI 2023 r. (DZSW/SP/013523/2023), organ I instancji na skutek wznowienia uchylił w całości swoją decyzję z dnia 18 V 2022 r. (DZSW/SP/004730/2022) w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, "z późniejszymi zmianami", i - orzekając co do istoty sprawy - odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na córkę. SKO wszczęło z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności trzech ostatnich decyzji organu I instancji. Po przeprowadzeniu postępowań nadzorczych SKO stwierdziło we wszystkich decyzjach rażące naruszenie prawa, w konsekwencji czego: - decyzją z 28 V 2024 r. (SKO 4532.227.2024), stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 11 VIII 2022 r. (DZSW/SP/007649/2022) w przedmiocie zmiany terminu przysługiwania skarżącej świadczenia (SKO podniosło wadliwe określenie w decyzji końcowej daty przysługiwania świadczenia, tj. "do 23 VIII 2023 r." zamiast "do 24 VIII 2023 r.") ; - decyzją z 8 VIII 2024 r. (SKO 4532.226.2024), stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 28 X 2022 r. (DZSW/SP/011772/2022) w przedmiocie uchylenia własnej decyzji (SKO podniosło wadliwe zastosowanie art. 155 kpa, polegające na uchyleniu decyzji z mocą wsteczną); - decyzją z 28 V 2024 r. (SKO 4532.192.2024), stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 24 XI 2023 r. (DZSW/SP/013523/2023) w przedmiocie wznowienia postępowania (SKO podniosło, że wadliwe określenie końcowego terminu przysługiwania świadczenia, tj. "do 23 VIII 2023 r.", wymagało zastosowania sankcji nieważności a nie uchylenia decyzji na skutek wznowienia). W konsekwencji powyższych orzeczeń organ I instancji przystąpił ponownie do rozpoznania we wznowionym postępowaniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją z 18 V 2022 r. (DZSW/SP/004730/2022) przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 IV 2022 r. do 31 VII 2022 r. Decyzją z 20 II 2025 r. (DZSW/SP/001421/2025) organ I instancji uchylił, na skutek wznowienia postępowania, własną decyzję z 18 V 2022 r. (DZSW/SP/004730/2022) o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i – orzekając co do istoty - odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 IV 2022 r. do 30 IX 2022 r. W motywach decyzji organ I instancji powołał się na nową okoliczność w sprawie, tj. otrzymany w dniu 7 IX 2023 r. dokument w postaci zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r., w którym wskazano, że skarżąca - w okresie od dnia 6 XII 2007 r. do 31 VIII 2023 r. - otrzymywała w U. państwowe świadczenie socjalne przyznane dla dziecka niepełnosprawnego. Taki stan rzeczy – w ocenie organu I instancji – wykluczał możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 28 IV 2025 r. (SKO 4532.48.2025) utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. SKO wyjaśniło przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie podkreślając m.in., że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (wg. stanu prawnego z Dz.U. z 2024 r., poz. 323) – dalej "UoŚR" w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z 7 VII 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023 r., poz. 1429) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zaznaczono, że przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku obywateli Ukrainy, co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 1 z 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337) – dalej "ustawa pomocowa". Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w przypadku pobierania przez osobę ubiegającą się o ustalenie dla niej prawa do tego świadczenia innego świadczenia typu opiekuńczego (uzależnionego od niepełnosprawności) oraz w razie ustalenia na osobę niepełnosprawną innego świadczenia, do którego prawo przysługuje w związku z opieką nad nią (ratio legis tych unormowań). Ustawodawca przyjął bowiem, że danej osobie nie może przysługiwać w danym czasie więcej niż jedno świadczenie, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (uzależnionego od niepełnosprawności). W ocenie SKO zaświadczenie nr [...] z dnia [...] r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 IX 2023 r. (czyli po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie) stwierdzające pobieranie przez skarżącą na U. świadczenia socjalnego, stanowiło nową okoliczność istotną w sprawie. Zaszła więc negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 IV 2022 r. do dnia 30 IX 2022 r., określona w art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR. Zdaniem SKO, organ I instancji, uchyliwszy decyzję z dnia 18 V 2022 r. (DZSW/SP/004730/2022) na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zasadnie odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjne na ten czas. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 145 § 5 kpa. Podniosła, że nigdy nie ukrywała, że otrzymywała świadczenie socjalne na U. (wysokość ok 500 zł) i organ I instancji wiedział o tym od początku, tak więc nie wystąpiła tu żadna nowa okoliczność w sprawie. Nie było to zresztą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z opieką i nie jest ono w ogóle powiązane z rezygnacją z pracy celem sprawowania opieki nad dzieckiem. Służyło ono zrekompensowaniu kosztów leczenia i rehabilitacji osoby niepełnosprawnej. Nadto świadczenie było pobierane przez skarżącą, a nie przez "inną osobę" w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w UoŚR, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Z powyższego wynika, że osobie będącej obywatelem U., której pobyt w Polsce uznawany jest za legalny – jak to ma miejsce w przypadku skarżącej – przysługują świadczenia rodzinne, przy czym przyznawane są one "odpowiednio" na zasadach i w trybie określonym w przepisach UoŚR. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że zasadniczym założeniem istniejącego w tym zakresie stanu prawnego jest, by sytuacja obywatela Ukrainy jako beneficjenta świadczeń rodzinnych była analogiczna z sytuacją obywatela Polski. W przypadku wniosku złożonego przez obywatela Ukrainy weryfikacji podlegają nie tylko przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, ale również przesłanki o charakterze negatywnym, których wystąpienie wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego chodzi o regulację z art. 17 ust. 5 UoŚR (w wersji opublikowanej w DZ.U. z 2023 r., poz. 390 z uwagi na datę złożenia przez skarżącą wniosku oraz w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym). Zgodnie z art. 17 ust. 5 UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 I 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 II 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przepisy z art. 17 ust. 5 UoŚR mają odpowiednie zastosowanie w przypadku obywatela Ukrainy ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne lub korzystającego już z takiego świadczenia. Zasadniczo więc wykluczyć należy możliwość wypłacania takiej osobie świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli za granicą pobiera ona już świadczenie stanowiące odpowiednik któregokolwiek ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 UoŚR. W szczególności dotyczy to świadczenia typu opiekuńczego, stanowiącego rekompensatę z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 5 UoŚR w stosunku do obywateli Ukrainy oznacza, że przypadku stwierdzenia przez organ okoliczności pobierania za granicą świadczenia w związku z niepełnosprawnością niezbędne jest ustalenie charakteru i funkcji pobieranego świadczenia. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy pobierane za granicą świadczenie stanowi odpowiednik któregoś ze świadczeń wymienionych w powołanym przepisie, a tym samym pozostaje w kolizji ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że ustalenie charakteru przyznanego na Ukrainie świadczenia ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 22 V 2023 r., III SA/Kr 1910/22 – publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy organy we wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowaniu stwierdziły, że weszły w posiadanie dokumentu w postaci zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r. wystawionego przez Zarząd Świadczeń Socjalnych i Odszkodowań dla rejonu Z. Z zaświadczenia tego wynika, że skarżąca od 6 XII 2007 r. do 31 VIII 2023 r. pobierała na U. "państwowe świadczenie socjalne dla dziecka niepełnosprawnego". W oparciu o tak sformułowany dokument organ I instancji stwierdził, że wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR, bowiem skarżąca pobierała na U. świadczenie "związane ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką". SKO w decyzji odwoławczej podzieliło to stanowisko stwierdzając, że skarżąca posiadała prawo do świadczenia na U. "na pokrycie wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną". Tymczasem ani z akt administracyjnych, ani też z motywów decyzji organów obu instancji nie wynika, na czym oparto ustalenie, że "państwowe świadczenie socjalne dla dziecka niepełnosprawnego" – o którym mowa w zaświadczeniu nr [...] – jest świadczeniem "na pokrycie wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną". Skarżąca na etapie pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym podnosiła, że świadczenie potwierdzone zaświadczeniem nr [...] nie miało charakteru opiekuńczego i nie było związane z rezygnacją z pracy ale służyło rekompensacie kosztów leczenia i rehabilitacji osoby niepełnosprawnej. Jeśli twierdzenia te są prawdziwe, oznaczałoby to, że nie jest to świadczenie typu opiekuńczego ale świadczenie typu pielęgnacyjnego, służące pokryciu wydatków związanych z pielęgnacją osoby. Tego rodzaju świadczenie (będące odpowiednikiem zasiłku pielęgnacyjnego czy dodatku pielęgnacyjnego) nie koliduje ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Organy nie odniosły się jednak do tej argumentacji i nie dokonały żadnych ustaleń pozwalających rozwiać te wątpliwości. Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR dotyczy sytuacji, gdy pobierane za granicą świadczenie (kolidujące ze świadczeniem pielęgnacyjnym) przysługuje "innym" osobom, a więc osobom niebędącym opiekunem ani podopiecznym (zob. np.: wyrok WSA w Gdańsku z 24 I 2024 r., II SA/Gd 798/23; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 III 2024 r., IV SA/Wr 312/23; wyrok WSA w Warszawie z 21 XI 2023 r., I SA/Wa 1836/23 – publ. CBOSA). Nadto decydując się na stosowanie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR organy obu instancji pominęły, że jej stosowanie wymaga dodatkowej oceny sprawy pod kątem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronnych umów o zabezpieczeniu społecznym. Tego zaś w zaskarżonych decyzjach w ogóle nie uwzględniono. W konsekwencji zaskarżoną decyzję SKO, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, należało uznać za przedwczesne. Nie przeprowadzono bowiem ustaleń w zakresie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, co narusza art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obligowało to do uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie należy uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do ustalenia funkcji i charakteru świadczenia określonego zaświadczeniu nr [...], celem stwierdzenia, czy stanowi ono korelat któregoś ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 UoŚR, wykluczających możliwość przyznania i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 UoŚR w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej.