IV SA/Wr 374/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi: N. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2025 r., nr SKO 4532.49.2025 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 28 IV 2025 r. (SKO 4532.49.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania N. D. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 20 II 2025 r. (DZSW/SP/001711/2025) odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 X 2022 r. do dnia 24 VIII 2023 r. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 17 X 2022 r. skarżąca (obywatelka U.) złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką – A. K. Organ I instancji decyzją z dnia 4 XI 2022 r. (DZSW/SP/011775/2022), przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 30 IX 2022 r. do 24 VIII 2023 r. Powyższa decyzja została potem zmieniona decyzją organu I instancji z 20 XII 2022 r. (DZSW/SP/015433/2022) w zakresie wysokości przysługującego świadczenia. Następnie, organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 4 XI 2022 r. (DZSW/SP/011775/2022) ze zmianami i w konsekwencji - decyzją z 29 XI 2023 r. (DZSW/SP/013547/2023) - uchylił w całości decyzję z dnia 4 XI 2022 r. (DZSW/SP/011775/2022) z późniejszymi zmianami, i - orzekając co do istoty sprawy - odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wyjaśnił, że wyszła na jaw nowa okoliczność istotna w sprawie w postaci jednoczesnego pobierania przez skarżącą w okresie świadczeniowym "państwowego świadczenia socjalnego, przyznanego dla dziecka niepełnosprawnego w U.". Potwierdzał to dokument w postaci zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r., w którym wskazano, że skarżąca - w okresie od dnia 6 XII 2007 r. do 31 VIII 2023 r. - otrzymywała na U. państwowe świadczenie socjalne przyznane dla dziecka niepełnosprawnego. SKO wszczęło z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji organu I instancji. Po przeprowadzeniu postępowań nadzorczych SKO stwierdziło we wszystkich decyzjach rażące naruszenie prawa, w konsekwencji czego: - decyzją z 8 VIII 2024 r. (SKO 4532.225.2024), stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 4 XI 2022 r. (DZSW/SP/011775/2022) przyznającej świadczenie pielęgnacyjne (SKO podniosło wadliwe określenie w decyzji początkowej daty przysługiwania świadczenia, tj. "od 30 IX 2022 r." zamiast od 1 X 2022 r., a więc począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek) ; - decyzją z 28 V 2024 r. (SKO 4532.224.2024), stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 20 XII 2022 r. (DZSW/SP/015433/2022) w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia (SKO podniosło, że zmieniana decyzja nie była ostateczna); - decyzją z 28 V 2024 r. (SKO 4532.191.2024), stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 29 XI 2023 r. (DZSW/SP/013547/2023) w przedmiocie wznowienia postępowania (SKO podniosło, że wadliwe określenie początkowego terminu przysługiwania świadczenia, tj. "od 30 IX 2022 r.", wymagało zastosowania sankcji nieważności, a nie uchylenia decyzji na skutek wznowienia). W konsekwencji powyższych orzeczeń organ I instancji przystąpił ponownie do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 X 2022 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 20 II 2025 r. (DZSW/SP/001711/2025) organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 X 2022 r. do 24 VIII 2023 r. W motywach decyzji organ I instancji powołał się na istotną okoliczność w sprawie, tj. otrzymany w dniu 7 IX 2023 r. dokument w postaci zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r., w którym wskazano, że skarżąca - w okresie od dnia 6 XII 2007 r. do 31 VIII 2023 r. - otrzymywała w U. państwowe świadczenie socjalne przyznane dla dziecka niepełnosprawnego. Taki stan rzeczy – w ocenie organu I instancji – wykluczał możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 28 IV 2025 r. (SKO 4532.49.2025) utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. SKO wyjaśniło przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie podkreślając m.in., że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (wg. stanu prawnego z Dz.U. z 2024 r., poz. 323) – dalej "UoŚR" w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z 7 VII 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023 r., poz. 1429) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zaznaczono, że przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku obywateli U., co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 1 z 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337) – dalej "ustawa pomocowa". Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w przypadku pobierania przez osobę ubiegającą się o ustalenie dla niej prawa do tego świadczenia innego świadczenia typu opiekuńczego (uzależnionego od niepełnosprawności) oraz w razie ustalenia na osobę niepełnosprawną innego świadczenia, do którego prawo przysługuje w związku z opieką nad nią (ratio legis tych unormowań). Ustawodawca przyjął bowiem, że danej osobie nie może przysługiwać w danym czasie więcej niż jedno świadczenie, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (uzależnionego od niepełnosprawności). W ocenie SKO zaświadczenie nr [...] z dnia [...] r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 IX 2023 r. (czyli po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie) stwierdzające pobieranie przez skarżącą na U. świadczenia socjalnego, obligowało do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zaszła więc negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 X 2022 r. do dnia 24 VIII 2023 r., określona w art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR. Zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjne na ten czas. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 145 § 5 kpa. Podniosła, że nigdy nie ukrywała, że otrzymywała świadczenie socjalne na U. (wysokość ok 500 zł) i organ I instancji wiedział o tym od początku, tak więc nie wystąpiła tu żadna nowa okoliczność w sprawie. Nie było to zresztą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z opieką i nie jest ono w ogóle powiązane z rezygnacją z pracy celem sprawowania opieki nad dzieckiem. Służyło ono zrekompensowaniu kosztów leczenia i rehabilitacji osoby niepełnosprawnej. Nadto świadczenie było pobierane przez skarżącą, a nie przez "inną osobę" w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w UoŚR, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Z powyższego wynika, że osobie będącej obywatelem U., której pobyt w Polsce uznawany jest za legalny – jak to ma miejsce w przypadku skarżącej – przysługują świadczenia rodzinne, przy czym przyznawane są one "odpowiednio" na zasadach i w trybie określonym w przepisach UoŚR. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że zasadniczym założeniem istniejącego w tym zakresie stanu prawnego jest, by sytuacja obywatela Ukrainy jako beneficjenta świadczeń rodzinnych była analogiczna z sytuacją obywatela Polski. W przypadku wniosku złożonego przez obywatela Ukrainy weryfikacji podlegają nie tylko przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, ale również przesłanki o charakterze negatywnym, których wystąpienie wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego chodzi o regulację z art. 17 ust. 5 UoŚR (w wersji opublikowanej w DZ.U. z 2023 r., poz. 390 z uwagi na datę złożenia przez skarżącą wniosku oraz w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym). Zgodnie z art. 17 ust. 5 UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 I 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 II 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przepisy z art. 17 ust. 5 UoŚR mają odpowiednie zastosowanie w przypadku obywatela Ukrainy ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne lub korzystającego już z takiego świadczenia. Zasadniczo więc wykluczyć należy możliwość wypłacania takiej osobie świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli za granicą pobiera ona już świadczenie stanowiące odpowiednik któregokolwiek ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 UoŚR. W szczególności dotyczy to świadczenia typu opiekuńczego, stanowiącego rekompensatę z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 5 UoŚR w stosunku do obywateli Ukrainy oznacza, że przypadku stwierdzenia przez organ okoliczności pobierania za granicą świadczenia w związku z niepełnosprawnością niezbędne jest ustalenie charakteru i funkcji pobieranego świadczenia. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy pobierane za granicą świadczenie stanowi odpowiednik któregoś ze świadczeń wymienionych w powołanym przepisie, a tym samym pozostaje w kolizji ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że ustalenie charakteru przyznanego na Ukrainie świadczenia ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 22 V 2023 r., III SA/Kr 1910/22 – publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy organy odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na dokument w postaci zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r. wystawiony przez Zarząd Świadczeń Socjalnych i Odszkodowań dla rejonu Z. Z zaświadczenia tego wynika, że skarżąca od 6 XII 2007 r. do 31 VIII 2023 r. pobierała na U. "państwowe świadczenie socjalne dla dziecka niepełnosprawnego". W oparciu o tak sformułowany dokument organ I instancji stwierdził, że wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR, bowiem skarżąca pobierała na U. świadczenie "związane ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką". SKO w decyzji odwoławczej podzieliło to stanowisko stwierdzając, że skarżąca posiadała prawo do świadczenia na U. "na pokrycie wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną". Tymczasem ani z akt administracyjnych, ani też z motywów decyzji organów obu instancji nie wynika, na czym oparto ustalenie, że "państwowe świadczenie socjalne dla dziecka niepełnosprawnego" – o którym mowa w zaświadczeniu nr [...] – jest świadczeniem "na pokrycie wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną". Skarżąca na etapie pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym podnosiła, że świadczenie potwierdzone zaświadczeniem nr [...] nie miało charakteru opiekuńczego i nie było związane z rezygnacją z pracy ale służyło rekompensacie kosztów leczenia i rehabilitacji osoby niepełnosprawnej. Jeśli twierdzenia te są prawdziwe, oznaczałoby to, że nie jest to świadczenie typu opiekuńczego ale świadczenie typu pielęgnacyjnego, służące pokryciu wydatków związanych z pielęgnacją osoby. Tego rodzaju świadczenie (będące odpowiednikiem zasiłku pielęgnacyjnego czy dodatku pielęgnacyjnego) nie koliduje ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Organy nie odniosły się jednak do tej argumentacji i nie dokonały żadnych ustaleń pozwalających rozwiać te wątpliwości. Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR dotyczy sytuacji, gdy pobierane za granicą świadczenie (kolidujące ze świadczeniem pielęgnacyjnym) przysługuje "innym" osobom, a więc osobom niebędącym opiekunem ani podopiecznym (zob. np.: wyrok WSA w Gdańsku z 24 I 2024 r., II SA/Gd 798/23; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 III 2024 r., IV SA/Wr 312/23; wyrok WSA w Warszawie z 21 XI 2023 r., I SA/Wa 1836/23 – publ. CBOSA). Nadto decydując się na stosowanie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 6 UoŚR organy obu instancji pominęły, że jej stosowanie wymaga dodatkowej oceny sprawy pod kątem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronnych umów o zabezpieczeniu społecznym. Tego zaś w zaskarżonych decyzjach w ogóle nie uwzględniono. W konsekwencji zaskarżoną decyzję SKO, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, należało uznać za przedwczesne. Nie przeprowadzono bowiem ustaleń w zakresie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, co narusza art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obligowało to do uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie należy uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do ustalenia funkcji i charakteru świadczenia określonego zaświadczeniu nr [...], celem stwierdzenia, czy stanowi ono korelat któregoś ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 UoŚR, wykluczających możliwość przyznania i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 UoŚR w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej.