IV SA/Wr 375/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej skierowania do domu pomocy społecznej I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata L. R. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23% VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym oraz kwotę 10,40 (słownie: dziesięć 40/100) złotych tytułem poniesionych wydatków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej jako organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Z. (dalej jako strona lub skarżąca) od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej jako organ I instancji lub Dyrektor MOPS) decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w sprawie odmowy zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], poprzez odmowę skierowania do Domu Pomocy Społecznej w M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że strona przebywa od sierpnia 2017 r. w Domu Pomocy Społecznej w B. waz z mężem J. Z. (dalej jako mąż strony). Nie jest to jej pierwszy dom pomocy społecznej (dalej w uzasadnieniu przy nazwach tych domów w skrócie DPS), gdyż poprzednio przebywała w latach 2005-2009 w DPS "X" w Z., w latach 2009-2010 w DPS "Y" w Z., w latach 2010-2012 ponownie w DPS "X" w Z., następnie od marca do grudnia 2012 r. w DPS w M., od grudnia 2012 r. do marca 2013 r. w DPS w S. i ponownie w DPS "X" w Z. od marca 2013 r. do lipca 2017 r. Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. orzeczeniem z dnia [...] maja 2006 r., uznał, iż strona jest całkowicie niezdolna do pracy oraz uznał, iż odzyskanie tej zdolności nie jest możliwe. Strona otrzymuje świadczenie rentowe obecnie wynoszące [...] zł netto oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, razem dochód [...] zł. Pismami z dnia [...] marca 2018 r. strona wniosła do MOPS w L. o przeniesienie jej do DPS w M. Wniosek uzasadniono chęcią zmiany warunków mieszkaniowych. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydanej w sprawie skierowania do DPS w B. Decyzję wydano na podstawie art. 3 ust. 4, art. 59, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej lub w skrócie u.p.s.), a także art. 7 i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor MOPS wyjaśnił, iż strona przebywa obecnie w DPS w B. wraz ze swoim mężem. Strona, poza mężem, nie ma innych członków rodziny, którzy wsparliby stronę w regulowaniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Dochód męża nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w związku z czym nie może ponosić opłaty za pobyt żony w placówce. Obecnie skarżąca ponosi opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie przy pełnej kwocie wynoszącej [...] zł. Pozostałą opłatę w wysokości [...] zł ponosi zastępczo Gmina Miejska L. Pobyt we wnioskowanej w placówce w M. jest droższy i pełna odpłatność wynosi [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, iż w tej sytuacji wzrosłaby opłata, którą zastępczo wnosi gmina do kwoty [...] zł miesięcznie. Zauważono, iż ograniczone możliwości finansowe organu pozwalają jedynie na ponoszenie odpłatności tylko w sytuacjach koniecznych i uzasadnionych, a taka w tej sytuacji nie ma miejsca. W odwołaniu strona wyjaśniła, iż w obecnej placówce nie odpowiadają jej warunki mieszkaniowe. Twierdziła też, iż jest wolnym człowiekiem i nikt nie ma prawa decydować za stronę gdzie ma mieszkać, dlatego też decyzja organu I instancji narusza jej swobody obywatelskie. Kolegium utrzymując w mocy decyzję Dyrektora MOPS z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazało, że przepis art. 55 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. głosi, iż dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego przepisu wynika, że domy opieki społecznej powinny z definicji być odpowiednio wyposażone i odpowiadać odpowiednim standardom, niezbędnym dla potrzeb osób, które w nim przebywają. Z akt sprawy natomiast wynika, iż strona na przestrzeni ostatnich trzynastu lat przebywała łącznie w pięciu domach pomocy społecznej, w tym we wnioskowanym w M. przebywała w okresie od marca do grudnia 2012 r. Jak ustalił organ I instancji przyczyną tak częstego zmieniania placówek były konflikty z innymi mieszkańcami wywoływane przez stronę, a nie wskazywane przez stronę bliżej nie określone warunki mieszkaniowe. Zgodnie z wywiadem środowiskowym w DPS w B. strona zamieszkuje w lokalu przystosowanym dla potrzeb osoby niepełnosprawnej, zapewnione są wszystkie media, podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Strona objęta jest całodobowym wsparciem ze strony personelu placówki, wymaga pomocy w przygotowywaniu posiłków i utrzymaniu czystości w pokoju. W tej sytuacji organ odwoławczy nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających pozytywne rozpoznanie wniosku strony i skierowanie do DPS w M. Podkreślono przy tym, że skarżąca od trzynastu lat pozostaje pod opieką państwa, które ze środków publicznych ponosi znaczną opłatę za jej pobyt w kolejnych domach pomocy społecznej. DPS w B., w którym skarżąca przebywa od sierpnia 2017 r. zapewnia wszystkie wymagane usługi, co wynika z wywiadu środowiskowego. Nadto tej samej placówce przebywa osoba najbliższa stronie, tj. jej mąż. W skardze do tut. Sądu strona nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem Kolegium i podniosła, iż jest osobą niedowidzącą, wymagającą całodobowej opieki, zaś w DPS w B. nie odpowiadają jej warunki mieszkaniowe. Skarżąca potwierdziła, iż kilkakrotnie zmieniała placówki, a do DPS w S. została wraz z mężem wysłana za karę. Obecnie chce wraz z mężem zamieszkać w DPS w M., ponieważ czuła się tam dobrze. Strona podkreśliła, iż jest wolnym człowiekiem i nikt nie ma prawa decydować gdzie będzie mieszkać. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako u.p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdza jej nieważność, gdy zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do utrzymania zaskarżonej odwołaniem decyzji w mocy jedynie wówczas, gdy decyzja ta wydana została zgodnie z prawem. W obrocie prawnym nie może bowiem pozostawać orzeczenie oparte na wymienionej podstawie prawnej w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania umożliwiającym co do zasady zmianę decyzji ostatecznej Dyrektora MOPS z dnia [...] czerwca 2017 r. o skierowaniu skarżącej na czas nieokreślony do DPS w B. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnego uregulowania zawartego w art. 155 k.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. Dopiero stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną, w odmiennej sytuacji, tj. braku takich przesłanek, dochodzi do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Z kolei przesłanki i zasady umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej reguluje ustawa o pomocy społecznej, która w art. 54 ust. 1 stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jak wynika z treści powyższego przepisu, umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, umożliwiających dokonanie oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca pobytu. Do kwestii mających istotne znaczenie zalicza się przy tym: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, a zwłaszcza możliwość skorzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. Przesłanki powyższe muszą wystąpić łącznie, gdyż dopiero ich kumulatywne spełnienie umożliwia umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przesłanki takie zostały spełnione i zasadne były skierowania skarżącej do kolejnych domów pomocy społecznej. Przepis art. 54 ust. 2 u.p.s. reguluje natomiast, że osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Nie ulega zatem wątpliwościom, iż okolicznościami, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie skierowania osoby do domu pomocy społecznej, jak i przy zmianie tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., są te wskazane w treści art. 55 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., tj. zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Powyższe zaś oznacza, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego ma być kierowana lub przenoszona osoba, zobowiązany jest okoliczności te brać pod uwagę, nie ograniczając się w tym zakresie tylko do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu czy zakresu świadczonych w nim usług. Powinien zatem uwzględniać indywidualne potrzeby osoby kierowanej, w tym także jej poczucia bezpieczeństwa i komfortu psychicznego, mając jednak na uwadze również cele oraz możliwości organizacyjne i finansowe pomocy społecznej. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy i wnikliwy przeanalizowały stan faktyczny przy ocenie zasadności zmiany decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w zakresie wyboru domu pomocy społecznej, do którego strona chciałaby zostać przeniesiona. Jak wynika z akt sprawy został przeprowadzony wywiad środowiskowy, który wykluczył potrzebę przeniesienia skarżącej z dotychczasowego domu pomocy społecznej z uwagi na standardy jego wyposażenia czy poziomu świadczonej opieki. Nie bez znaczenia były również podnoszone okoliczności przebywania w tym samym domu pomocy społecznej męża strony, jak też powody dotychczasowych licznych zmian domów pomocy społecznej w przeciągu kilkunastu lat korzystania przez skarżącą z tej formy pomocy społecznej. Na koniec nie można też pominąć aspektu finansowego, na co wyraźnie zwracały uwagę organy obu instancji, gdyż jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku gmina miejska L., mają obowiązek przestrzegać dyscypliny finansowej i racjonalizować swoje wydatki, także te odnoszące się do pokrywania kosztów pobytu ich mieszkańców w domach pomocy społecznej. Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd uważa, iż organy obu instancji nie naruszyły przepisów materialnych, zwłaszcza art. 54 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s., jak również nie naruszyły podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 § 1 u.p.p.s.a.