IV SA/Wr 376/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z.Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego specjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Dz. decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 2 , art. 39, art. 41 ust. 1 , art. 107 ust .1 i 5 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz upoważnienia Burmistrza Miasta Dz. dla Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do wydania decyzji – po rozpatrzeniu wniosku Z.Dz. z dnia 4 grudnia 2008r. skierowanego do Burmistrza Dz., w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego, okresowego, specjalnego, specjalnego na leczenie, opiekę i rehabilitację - odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze złożonym wnioskiem pracownik organu przeprowadził telefoniczną rozmowę z mężem wnioskodawczyni w sprawie ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – ale ten nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w mieszkaniu, uznając, że decyzja na złożony wniosek o pomoc powinna być wydana "na wniosek o pomoc". W tej sytuacji organ wystosował w dniu 31 grudnia 2008r. do zainteresowanej pismo z prośbą o wyznaczenie terminu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 7 stycznia 2008r. w piśmie do Burmistrza Dz. skarżąca wskazała, że "jest gotowa do udzielenia wywiadu codziennie od godz. 13". Próba przeprowadzenia wywiadu w mieszkaniu skarżącej, w dniu 20 stycznia 2009r., okazała się nieskutecznie, gdyż mąż wnioskodawczyni nie wpuścił pracowników organu do mieszkania. W związku z powyższym w tym samym dniu zawiadomiono wnioskodawczynię, iż wobec braku możliwości przeprowadzenia wywiadu, wniosek jej pozostawiono bez rozpoznania. Po wniesieniu skargi na niezałatwienie pisma – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zakreśliło organowi I instancji dwumiesięczny termin do rozpatrzenia wniosku. Organ stwierdził, że wydanie decyzji poprzedza każdorazowo ustalenie stanu faktycznego, ustalenie zaś stanu faktycznego następuje w toku postępowania dowodowego; szczególnym rodzajem dowodu, niezbędnym do ustalenia wszystkich wymaganych okoliczności sprawy jest wywiad środowiskowy. Wywiad składa się na postępowanie wyjaśniające poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy, (poza dwoma wyjątkami, nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Po stronie osoby zainteresowanej występuje, zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, powinność umożliwienia organowi dopełnienia czynności dokonania wywiadu środowiskowego. Konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania pomocy wynika z art. 106 ust. 4 powołanej ustawy, w myśl której decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Istnienie bowiem potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów ale również całokształtu warunków życia, osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Pomimo wielokrotnych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, który był konieczny do ustalenia wszystkich niezbędnych warunków do przyznania pomocy, zainteresowana, nie podjęcia żadnych kroków, w celu umożliwienia przeprowadzenia takiego wywiadu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] wyraziło pogląd, że podstawą wydania decyzji odmownej może być - odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Stąd też taką decyzją wyżej wymieniona sprawa została zakończona. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła wnioskodawczyni. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego i procesowego a jako podstawę prawną zaskarżenia wskazała art. 277 K.p.a. Podała, że jest osobą zdolną do czynności prawnych i to ona zabroniła mężowi jakiegokolwiek kontaktu z pracownikiem socjalnym, wpuszczenia do domu pod jej nieobecność udzielenia wywiadu rodzinnego i środowiskowego. Zażądała przekazywania środków do rąk własnych. Podniosła, że wobec kilkuletniego kontaktu z ośrodkiem pomocy i zebranym materiałem dowodowym w sprawach, których numery wskazała, zaskarżona decyzja jest aktem złej woli a niezaprzeczalnym potwierdzeniem tego jest fakt, że 28 października 2008r. udzieliła osobiście wywiadu pracownikowi socjalnemu i własnoręcznie go podpisała. Organy zaś stwierdzają jakoby wywiadu nie było. W tej sytuacji nadużyciem prawa jest powoływanie art. 4 i 106 ustawy o pomocy społecznej. Zarzuciła, że od 2007 roku organy zaprzestały wydawania decyzji merytorycznych – opierając się na orzeczeniach Sadu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - które nie są źródłem prawa. W tych okolicznościach żądała uchylenia zaskarżonej decyzji, a w trybie art. 23 i 24 Kc "ochrony dobra i zadośćuczynienia za wyrządzoną krzywdę". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania Z.Dz., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania Administracyjnego, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2, art.. 2 pkt 2 art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższą decyzję przywołało dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, dokonane przez organ I instancji, a także treść odwołania skarżącej. Rozważając zaś zarzuty zawarte w odwołaniu stwierdziło, że na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy zgodnie z wyrażoną w powołanym przepisie zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w § 2 wyżej wymienionego przepisu. Zgodnie z art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj i forma, rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organ wskazał również na treść art. 8 ustawy o pomocy społecznej § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950 ze zm.) i stwierdził że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, w której dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 351 zł, a sposób ustalenia dochodu określa ust. 3 i 4 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że świadczenia pieniężne są przyznawane osobom ,które spełniają przesłanki ustawowe warunkujące przyznanie pomocy. Aby ustalić, czy zostały spełnione warunki ustawowe należy przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy, który zgodnie z art. 107 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. W przypadku ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomocy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia świadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) ustalono między innymi sposób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumenty niezbędne do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej osób i rodzin . Z § 2 w/w rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pracownik socjalny przeprowadzając wywiad bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy, w § 7 rozporządzenia wskazano na podstawie jakich dokumentów ustala się sytuację osobistą , rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. Organ podkreślił, że z powyższego wynika, że wywiad środowiskowy jest koniecznym elementem na drodze ustalenia sytuacji osoby ubiegającej się od udzielenie pomocy. Ponieważ mąż wnioskodawczyni, która jest sparaliżowana, nie wpuszcza pracownika socjalnego do mieszkania by ten mógł przeprowadzić wywiad środowiskowy i zebrać niezbędne dokumenty, odmawia udzielenia informacji o dochodach i stanie majątkowym rodziny strony, brak jest podstaw do ustalenia, czy strona spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy. Organ zarzucił też, że nie polega na prawdzie twierdzenie wnioskodawczyni, że 28 października 2009r. ,został przeprowadzony wywiad; z notatki sporządzonej przez pracownika socjalnego z dnia 29 października wynika, ze mąż zainteresowanej odmówił przedstawienia zaświadczeń o sytuacji majątkowej, dochodach, opłatach, wydatkach poczynionych przez stronę w związku z chorobą. Nie przedłożył dokumentacji własnej o stanie zdrowia skarżącej, choć twierdził, że uległ on pogorszeniu. Rozmowa odbyła się w przedpokoju. Mąż wnioskodawczyni stwierdził, że obowiązkiem pracownika socjalnego jest z urzędu załatwić dane z dowodu osobistego żony, dane dotyczące wysokość opłat rodziny, zaświadczenia o dochodach oraz potwierdzenia stanu zdrowia. Ostatecznie organ stwierdził "że skoro mąż zainteresowanej, który się nią opiekuje", odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, odmawia złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym rodziny, istnieje podstawa do odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła Z.Dz. Wskazała, że skargę wnosi na podstawie art. 227 i 229 K.p.a. art. 6, art. 7 K.p.a. Zarzuciła, że decyzja jest bezprzedmiotowa. Fałsz i nieprawda decyzji wynika z art. 35 K.p.a zobowiązującego załatwić sprawę w oparciu o fakty powszechnie znane lub fakty znane organowi z urzędu bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ. Według skarżącej niedorzeczności decyzji potwierdza również treść art. 220 K.p.a; organ nie może żądać zaświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego zwanego z urzędu. Żadne względy, dotyczące również małżonka wnioskodawczyni nie mogą stanowić podstawy do niezałatawienia wniosku. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi a uzasadniając swój wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej w Dz. z dnia [...] – odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku stałego, okresowego, specjalnego, specjalnego na leczenie opiekę i rehabilitację. Podstawą materialnoprawną do rozpoznania wniosku Z.Dz. o przyznanie wymienionych wyżej świadczeń są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Warunki przyznania prawa do wskazanych świadczeń określają między innymi art. 37, art. 38, art. 41 powołanej ustawy. Jednakże nie te przepisy stanowiły przyczynę negatywnego rozpoznania zgłoszonych żądań. Negatywne rozstrzygnięcie organy I i II instancji oparły na treści art. 11 § 2 ustawy o pomocy społecznej i ocenie o braku współdziałania męża wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym. Przepis ten w takim przypadku daje samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Łączy się on jednocześnie z innymi przepisami tej ustawy - przede wszystkim art. 4, art. 106 i art. 107. Pierwszy z nich (art. 4) nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej . Art. 106 ust. 4 stanowi zaś, że decyzją administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania, biletu kredytowego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1) . W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także w sytuacji gdy nastąpiła zmiana danych zwartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Jeśli idzie o osoby korzystające ze stałych form pomocy społecznej, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 1 i 4). Z art. 107 ust. 5 ustawy wynika, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Z powołanych przepisów a szczególnie z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. W ocenie Sądu odgrywające szczególną i bardzo doniosłą rolę w ocenie sytuacji beneficjenta ośrodka, pomocy społecznej przede wszystkim w zakresie jego możliwości majątkowych, sprawności fizycznej i innych, które nie wynikają z dokumentów. Z powołanych przepisów wynika również, że istnieje obowiązek przeprowadzenia wywiadu rodzinnego, a jego szczegółowość jest uzależniona od tego, czy osoby ubiegające się o pomoc są objęte stałą pomocą i kiedy po raz ostatni z niej korzystały. Rodzinny wywiad środowiskowy nie wyczerpuje całego postępowania dowodowego. Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w dniu 19 kwietnia 2005r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672) pracownik socjalny winien zebrać niezbędną dla sprawy dokumentację a także dane posiadane z urzędu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie i to na skutek działania (zachowania) męża skarżącej nie doszło do przeprowadzenia wywiadu. Z zaskarżonych decyzji nie wynika, czy w sprawie było niezbędne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu czy też aktualizacja wywiadu. Wnioskodawczyni w odwołaniu i skardze podkreśla, że ostatni wywiad rodzinny był przeprowadzony z nią 28 października 2008r. Organ temu faktowi zaprzeczył. Ponadto wnioskodawczyni wymienia w skardze sygnatury spraw, w których toczyły się postępowania z jej udziałem lub udziałem jej rodziny. Zatem powstaje wątpliwość, czy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 107 ust. 4 ustawy o pomoc społecznej. Przewiduje on okoliczności, w których aktualizuje się wywiad nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Organy nie wyjaśniają tej kwestii. W niniejszej sprawie występuje jeszcze jedna okoliczność, która budzi wątpliwości i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Mianowicie fakt kontaktu lub próby przeprowadzenia wywiadu przez pracownika socjalnego które miały miejsce tylko z mężem wnioskodawczyni. Jak wynika ze sporządzonych notatek i uzasadnienia zaskarżonych decyzji był co najmniej temu niechętny i stał na stanowisku, że organy we własnym zakresie winny zebrać dokumenty. Natomiast w aktach brak jest dowodu na to aby organy podjęły próbę nawiązania bezpośredniego kontaktu z samą zainteresowaną i z nią uzgodniły konkretny termin przeprowadzenia wywiadu. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że wnioskodawczyni jest osobą sparaliżowaną, ale brak jest informacji na jakiej podstawie organy stwierdzają ten fakt, ponadto organy dołączyły do akt ocenę funkcjonowania społecznego Z. Dz. sporządzoną przez Powiatowy Zespół do Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 lutego 2007r., z której wynika z kolei, że zdolność do komunikowania się skarżącej jest ograniczona całkowicie. Ocena ta jednak pochodzi sprzed 3 lat i sytuacja zdrowotna skarżącej mogła ulec pozytywnej zmianie. Wskazówką co do obecnego stanu zdrowia są: wniosek skarżącej o przyznanie prawa do świadczeń, odwołania i skarga w niniejszej sprawie. Odnoście zaś zarzutów skargi naruszenia art. 220 i art. 35 Kpa Sąd wskazuje, że ustawa o pomocy społecznej jest ustawą szczególna w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy omawianej ustawy mają w pierwszej kolejności zastosowanie w sprawach o świadczenia z opieki społecznej. Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 227 i 229 K.p.a. – gdyż przepisy te nie dotyczą konkretnej indywidualnie rozpoznawanej sprawy, dotyczą zaś tzw. skargi powszechnej. Reasumując należy uznać, iż zarzuty skargi są wprawdzie niezasadne ale w związku z koniecznością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, o którym mowa wyżej zaskarżoną decyzją Sąd uznał za przedwczesną dlatego na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a i art. 152§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.