IV SA/Wr 377/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. D.D. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy we W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan prawny co do tego, że złożenie przez niego odwołania od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. skutkuje wstrzymaniem tej decyzji i powoduje tym samym zachowanie przez wnioskodawcę statusu bezrobotnego. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], odmówił stronie wydania zaświadczenia żądanej treści. Od niniejszego postanowienia zainteresowany wniósł zażalenie do Wojewody D. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia podał, że nie jest właściwe powoływanie się przez organ I instancji na art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem złożył dwa wnioski do Wojewody D.: o podjęcie postępowania odwoławczego i zawieszenie podjętego postępowania. W jego przypadku powinien mieć zastosowanie art. 130 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto dodał, że jego interes prawny w tej sprawie jest oczywisty, gdyby bowiem organ I instancji wydał przedmiotowe zaświadczenie podzielając tym samym pogląd skarżącego, to wówczas na organie ciążył by obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, a on jako osoba posiadająca status bezrobotnego mógłby korzystać z opieki zdrowotnej. Z akt sprawy dołączonych do postanowienia ustalono, że decyzją administracyjną Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. orzeczono o utracie przez D.D. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie. Jednocześnie zwrócił się do Wojewody D. z wnioskiem z dnia [...] r. o zawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej uzasadniając swój wniosek tym, że wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wadliwe czynności z zakresu administracji publicznej oraz nieprawidłową interpretację przepisów przez Powiatowy Urząd Pracy we W.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. zawiesił postępowanie zgodnie z wnioskiem strony. Następnie pismem z dnia [...] r. D. D. zwrócił się do Wojewody D. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. (nr [...]). Organ II instancji po rozpatrzeniu wniosku odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji uznając, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w omawianej sprawie, a decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. nie jest dotknięta wadami wymienionymi w tym przepisie. Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie, które pismem z dnia [...] r. zostało przekazane do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...]. Jednocześnie pismem z dnia [...] r. poinformowano D.D., iż zgodnie z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęcie postępowania uważa się za wycofane. Jeżeli bowiem w ciągu 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o wszczęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Po upływie 3 lat od chwili zawieszenia postępowania domniemywa się, że żądanie wszczęcia postępowania następuje z mocy ustawy i nie wymaga zgody organu administracyjnego wyrażonej w formie decyzji administracyjnej. Organ II instancji rozpatrując zażalenie strony na postanowienie Prezydenta W. podzielił pogląd prawny przedstawiony przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zgodnie z art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba się ubiega o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W związku z tym, że Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. na wniosek strony zawiesił postępowanie odwoławcze i w okresie 3 lat od daty doręczenia ww. postanowienia żadna ze stron nie złożyła wniosku o podjęcie tego postępowania żądania wszczęcia postępowania odwoławczego uznano za wycofane i tym samym decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. stała się ostateczna. Dlatego też nie może tu mieć zastosowania powoływany przez stronę art. 130 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też powodu wniosek strony o wydanie żądanego zaświadczenia należało rozpatrzyć odmownie. Natomiast odnośnie argumentu powołanego przez stronę w zażaleniu dotyczącego składki na ubezpieczenie społeczne oraz braku możliwości korzystania z opieki zdrowotnej wyjaśniono zainteresowanemu, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593) do zadań gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom mniemającym dochodu i możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Na postanowienie Wojewody D. Pan D. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie. W skardze ponownie opisał całą sytuację oraz zarzucił organom I i II instancji nieprawidłową interpretację przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...]. Nr [...] i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trwałość wykładni tych przepisów. Sady administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią art. 138 § 1, art. 217, art. 219 oraz art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. z dnia 9 października 2000 r. Dz. U. nr98, poz. 1071 ze zm.) Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie za względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać z przepisem art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W rozpatrywanej sprawie, organ stwierdził, że w związku z tym, że Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. na wniosek strony zawiesił postępowanie odwoławcze i w okresie 3 lat od daty doręczenia ww. postanowienia żadna ze stron nie złożyła wniosku o podjęcie tego postępowania żądania wszczęcia postępowania odwoławczego uznano za wycofane i tym samym decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. stała się ostateczna. Dlatego też nie może tu mieć zastosowania powoływany przez stronę art. 130 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też powodu wniosek strony o wydanie żądanego zaświadczenia należało rozpatrzyć odmownie. Prawo procesowe to regulacja, która ma na celu ochronę interesu prawnego strony. Jeżeli stroną jest organ państwowy, to organ państwowy musi chronić interes państwa. Interesem państwa jest to żeby podmioty relacji prawnych przestrzegały prawa m.in. właściwie stosowały i posługiwały się przepisami prawa zgodnie z ich ratio legis. Organ jest de facto stroną w konkretnym stosunku administracyjnym. Można zatem powiedzieć, że organ reprezentuje państwo w stosunku do obywatela oraz w sporze z nim przed sądem. Otóż państwo, tj. organy państwowe powinny hamować nadużycie przez obywateli publicznych praw podmiotowych. Organy państwowe muszą wyznaczać linie demarkacyjne dla obywateli, którzy posługują się metodą niewłaściwego stosowania prawa. Nadużywanie prawa przez obywateli nie może być chronione przez organ państwowy. Oczywiście nie można odmówić petentowi inwencji w interpretacji prawa proceduralnego, ale ta pomysłowość powinna prowadzić do realizacji normy prawa materialnego, a nie do jej blokady. Owa inwencja negatywna byłaby już na wstępie niemożliwa, gdyby decyzja organu I instancji korzystała z rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak tej instytucji pozwala zainteresowanemu wykorzystywać uprawnienia procesowe do paraliżu postępowania w jego sprawie. Na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia (...) jest luka w przepisach odnośnie tej sfery. A przecież uprawnienia procesowe strony (obywatela) mają gwarantować sprawiedliwość proceduralną, czyli mają ukształtować sytuację prawną strony w taki sposób żeby cechowała się mianem uczciwej. Właśnie ta zasada przyzwoitego postępowania "decyduje o tym, czy prawo materialne jest realizowane i w jakim stopniu się to dzieje" (J. Łętowski, Recenzja podręcznika B. Adamiak, J. Borkowskiego, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1992, "Państwo i Prawo" 1993, nr.4, s. 83- 84). Nieuczciwość proceduralna skutkuje tym, iż prawo materialne nie jest realizowane. Tak więc w ocenie strony będzie można domagać się od urzędu (państwa) nieuprawnionego uiszczania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Trzeba jednak wskazać, że podnoszony przez petenta interes prawny (dopiero w zażaleniu) może być realizowany na podstawie innej regulacji prawnej, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U., z 2004 r.Nr 64,poz.593) do zadań gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom niemającym dochodu i możliwości uzyskania świadczenia na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Sąd oceniając działanie organu w świetle przywołanych przepisów postępowania administracyjnego nie stwierdził naruszenia prawa. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Skarżący występując z wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie wykazał swojego interesu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.