IV SA/Wr 38/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Karolina Sdzuj, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 listopada 2022 r. nr SKO 4103/824/2022 w przedmiocie uznania świadczeń pielęgnacyjnych za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. przyznano L. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki na córką – S. S. na okres od lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zmiana tej decyzji skutkowała przedłużeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności". Niewiele ponad rok później, bo orzeczeniem z dnia 17 stycznia 2022 r., Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wałbrzychu zaliczył córkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności, do dnia 31 stycznia 2025 r. Wspomniane orzeczenie strona przedłożyła dopiero na wezwanie organu I instancji (w piśmie z dnia 16 września 2022 r.) w dniu 20 września 2022 r. Na podstawie decyzji z dnia 17 stycznia 2022 r. świadczenie pielęgnacyjne było stronie wypłacane do 31 sierpnia 2022 r. Pismem z dnia 21 września 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Postępowanie to przed pierwszą instancją zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 6 października 2022 r., w której uznano za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone stronie na córkę S. i zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych w okresie od 1 lutego 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w kwocie 14.833 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że strona - pomimo otrzymanego w decyzji z dnia 17 grudnia 2021 r. pouczenia o obowiązku z niezwłoczne poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia, w tym, o fakcie wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności dla osoby uprawnionej - nie poinformowała organu o wydaniu nowego orzeczenia w sprawie niepełnosprawności córki S. Jak podstawę prawną wydania decyzji z dnia 6 października 2022 r. organ powołał art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: u.ś.r.). W odwołaniu od tej decyzji strona zwróciła uwagę na niejasność przepisów i niezrozumienie otrzymanego pouczenia. Podkreśliła, że nie była świadoma konsekwencji prawnych zaniechania przedłożenia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności córki. Podniosła, że pouczenie zrozumiała w ten sposób, że gdy Państwo ogłosi koniec pandemii Covid-19 to wtedy strona powinna w terminie 60 dni przedłożyć nowe orzeczenie. Rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę na to, że strona w decyzji z dnia 17 grudnia 2021 r. została zobowiązana do niezwłocznego poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia, w tym o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla osoby uprawnionej. Nadto, we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 9 lutego 2022 r., na stronie "3/4" została także pouczona o obowiązku informowania właściwego organu o każdej zmianie mogącej mieć wpływ na prawo do świadczenia oraz że zaniechanie tego obowiązku skutkować będzie uznaniem świadczeń za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniem do ich zwrotu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podniosła, że jej córka S. ma taki sam stopień niepełnosprawności jak miała wcześniej. Następnie strona opisała swoje i męża problemy zdrowotne oraz rodzinne i podkreśliła, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności córki złożyła organowi niezwłocznie po tym, jak się dowiedziała że ma taki obowiązek. Podkreśliła, że była przekonana o tym, że nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności córki powinna złożyć dopiero "po odwołaniu przez Państwo Covid-19". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., i dotycząca uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych wypłaconych stronie skarżącej na córkę Sandrę w okresie od 1 lutego 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. wraz z zobowiązaniem do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz odsetkami ustawowymi. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a ściślej – art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 ustawy). Faktyczną podstawą uznania w kontrolowanej sprawie pobranego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego (za wspomniany wcześniej okres) za nienależnie pobrany był fakt niepoinformowania niezwłocznie organu pierwszej instancji o uzyskaniu przez podopieczną (niepełnosprawną córkę Sandrę) nowego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wałbrzychu z dnia 17 stycznia 2022 r. Skarżąca uczyniła to z ośmiomiesięczną zwłoką. Co ma znaczenie z punktu widzenia okoliczności spornych, w sprawie organ administracji publicznej wcześniej uznał, że w świetle art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.) ważność uprzednio wydanego dla podopiecznej strony (córki S.) o orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 2 grudnia 2019 r. (wydanego do dnia 31 grudnia 2021 r.), uległa z mocy prawa przedłużeniu, wobec czego organ pierwszej instancji orzekł o przedłużeniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie tegoż orzeczenia o niepełnosprawności i w dniu 17 grudnia 2021 r. r. wydał w tej sprawie stosowną decyzję. Na mocy tej decyzji (z dnia 17 grudnia 2021 r.) prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką S. uległo przedłużeniu do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podopieczna skarżącej uzyskała w dniu 17 stycznia 2022 r. nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz strona przedłożyła je organowi dopiero we wrześniu 2022 r. W związku z tym organy przyjęły, że świadczenie pielęgnacyjne jakie strona pobierała w okresie od 1 lutego 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. na mocy decyzji z dnia 17 grudnia 2021 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy okolicznościach sprawy świadczenie pielęgnacyjne wypłacone stronie za okres od 1 lutego 2022 r. do końca sierpnia 2022 r. może zostać uznane za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Na tle wykładni powołanego przepisu w piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że warunkiem uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy braku prawa do pobierania danego świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego, jasnego i zrozumiałego pouczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, w myśl którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1392/21; por. też wyroki WSA: z 28 października 2021 r., II SA/Gl 764/21; z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że obowiązek informacyjny organu nie został w pełni zrealizowany. Pouczenie zawarte w decyzji z dnia 17 grudnia 2021 r. dotyczy jedynie zobowiązania strony do niezwłocznego poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia, w tym o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności dla osoby uprawnionej. W pouczeniu tym skarżąca nie została poinformowana o utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z obowiązku niezwłocznego powiadomienia o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Inaczej ujmując, brak w tym pouczeniu o skutkach prawnych niedostarczenia niezwłocznego tego orzeczenia. Wbrew stanowisku organu, nie można przyjąć, że jasne w tym zakresie pouczenie strona otrzymała przy okazji składania (na urzędowym formularzu) wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W pouczeniu umieszczonym na stronie ¾ wniosku mowa jest wprawdzie o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych oraz związanej z tą przesłanką koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami, niemniej, taki rygor został zastrzeżony na wypadek zaniechania przez wnioskodawcę niezwłocznego powiadomienia właściwego organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia, w tym również o przypadku wyjazdu wnioskodawcy lub członka jego rodziny poza granicę RP. Także więc i tym przypadku pouczenie to nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji faktycznej jaka wystąpiła w sprawie, tym bardziej, że strona mogła pozostawać w przekonaniu, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności mające wpływ na jej prawo do świadczenia skoro na mocy "nowego" orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności córka strony nadal legitymowała się orzeczeniem niezbędnym do ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przez jej opiekuna. Dla oceny nadto, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. Nie można wobec tego pomijać okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały niezwłocznie podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego nie ma takiego charakteru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 406/22). W realiach rozpoznawanej sprawy wypada zauważyć, że nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności córki skarżącej pozostaje w istocie bez wpływu na przysługujące skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w tym znaczeniu, że potwierdza jedynie, iż córka skarżącej nadal spełnia przesłanki do zaliczenia jej do znacznego stopnia niepełnosprawności poprzednie orzeczenie zostało wydane do dnia 31 grudnia 2021 r.). W orzeczeniu tym, podobnie jak w tym z dnia 2 grudnia 2019 r. odnotowano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 września 2019 r. Orzeczenie z dnia 17 stycznia 2019 r. w tym znaczeniu stanowi jedynie kontynuację orzeczenia z dnia 2 grudnia 2019 r. Nie zaistniała bowiem sytuacja, w której by doszło do zmiany stanu zdrowia córki skarżącej w zakresie rodzaju stopnia niepełnosprawności. Niezmiennie przez cały czas faktycznego pobierania przez skarżąca świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, w tym także przez okres zakwestionowanych miesięcy – córka skarżącej legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności. Abstrahując od powyższego, w judykaturze wyrażono zapatrywanie, że sposób sformułowania przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie jest do końca jednoznaczny i może stwarzać podstawę do rozbieżnych interpretacji. Jak wskazał m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 461/21 – "jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60 dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii". Na gruncie takiej interpretacji można by dopuścić i taki pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane w 2019 r. nie wygasło z chwilą wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które zapadło jeszcze przed ogłoszeniem odwołania stanu epidemii oraz stanu zagrożenia epidemicznego (por. powołany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 406/22 na tle zagadnienia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego). Stan epidemii został odwołany w maju 2022 r., a stan zagrożenia epidemicznego 1 lica 2023 r. Wskazana niejednoznaczność analizowanego przepisu prawa może być istotna w kontekście przepisu art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W tym stanie rzeczy organy nieprawidłowo zinterpretowały normy prawa materialnego i dokonały błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez skarżącą w okresie od 1 lutego 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. nie nosi znamion nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych powodów Sąd uchylił wydane w obu instancjach decyzje na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W ponowionym postępowaniu organy administracji publicznej uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszych motywach wyroku.