IV SA/Wr 381/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku okresowego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako organ drugiej instancji, organ odwoławczy lub Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2017 r. na skutek odwołania M. P. (dalej jako skarżący) uchyliło wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta D. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (zwanego dalej organem I instancji lub Dyrektorem OPS) decyzję z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku okresowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przebieg dotychczasowego postępowania, w którym organ I instancji postanowieniem z dnia 6 lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 61 § 1, art. 123 i art. 163 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia własnej decyzji z 20 sierpnia 2013 r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego z powodu bezrobocia, wskazując na zatajenie przez skarżącego stanu majątkowego oraz rozbieżności w wykazanych dochodach. Na skutek przeprowadzonego postępowania, powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 5, art. 104, art. 108 i art. 163 k.p.a. w zw. z art. 3, art. 4, art. 6 ust. 16, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 12, art. 38, art. 106 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. organ I instancji uchylił w całości decyzję z dnia 20 sierpnia 2013 r. Podanym przez Dyrektora OPS powodem rozstrzygnięcia była stwierdzona dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową, wskazująca, że skarżący jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe (organ I instancji ustalił, że skarżący jest współwłaścicielem mieszkania, które jest wynajmowane i z tego tytułu osiąga dochód przekraczający kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej). Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając brak podstaw do zastosowania norm, na które wskazuje Dyrektor OPS w uzasadnieniu decyzji. Kolegium w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji wskazało, że organ I instancji w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zastosował tryby weryfikacji decyzji ostatecznych, których łącznie nie można stosować, a ponadto zastosowane tryby weryfikacji decyzji zostały przez Dyrektora OPS przeprowadzone z obrazą przepisów postępowania administracyjnego. Jako jedną z podstaw wydania decyzji organ I instancji powołał przepis art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. Zdaniem Kolegium, tryb uchylenia lub zmiany decyzji przewidziany w art. 106 ust. 5 u.p.s. jest właściwy dla decyzji przyznającej stronie prawo, ale nie ma zastosowania do decyzji już wykonanej, tj. takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Przepis ten może znaleźć zastosowanie w sytuacjach, kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne. W rozpatrywanej sprawie skutki decyzji uchylonej przez organ I instancji zostały skonsumowane – świadczenie z pomocy społecznej zostało skarżącemu wypłacone, stąd brak jest podstaw do uchylenia w tym trybie. Ponadto, organ I instancji jako podstawę wydania decyzji powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., chociaż nie wszczął i nie przeprowadził postępowania wznowieniowego, a wydana decyzja nie czyniła zadość wymogom, jakim powinno odpowiadać orzeczenie wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W skardze do tut. Sądu zarzucono Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy przepisów prawa, tj.: art. 7, art. 77, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 78 i art. 80 k.p.a., a także brak podstaw do zastosowania art. 145, art. 104, art. 108, art. 163 k.p.a. oraz m.in. art. 3, art. 6 ust. 16, art. 12, art. 14, art. 38, art. 96, art. 109 u.p.s. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że Kolegium zasadnie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji, jednak jego zdaniem organ II instancji powinien dodatkowo umorzyć postępowanie wszczęte w sprawie uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo i wstrzymać wykonanie decyzji uchylających. Skarżący uważa, iż przez zaniechanie tych czynności organ doprowadził do zwłoki w postępowaniu. Ponadto, w ocenie skarżącego, na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko Kolegium, w którym orzekło ono o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto, w ocenie Kolegium, w sprawie zabrakło weryfikacji oświadczenia skarżącego o nieposiadaniu wiedzy na temat wynajmowania mieszkania przez drugiego współwłaściciela i nieuzyskiwania przez niego z tego tytułu dochodu. Tym samym organ I instancji nie zgromadził wystarczających dowodów dla uznania, że przyznane świadczenie z pomocy społecznej było świadczeniem nienależnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodziły, wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.p.s.a.), przyczyny uwzględnienia skargi. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem zaskarżenia była w istocie decyzja dla skarżącego korzystna, gdyż uchylała ona decyzję organu I instancji i przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec takiego kierunku rozstrzygnięcia Sąd zobowiązany był zatem rozważyć kwestię zgodności zaskarżonej decyzji ze stanowiącym jej podstawę przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W świetle brzmienia tego przepisu, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem decyzja wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. mogła zostać wydana jedynie wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności wyczerpują taką przesłankę. Powołanie w podstawie prawnej - w jednej decyzji - przepisów właściwych dla wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz innego niż kodeksowy trybu wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, o których stanowi art. 163 k.p.a. (w tym przypadku art. 106 ust. 5 u.p.s.), stanowi naruszenie zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie, czy też jak w niniejszej sprawie, nie mogą być łączone w jednym postępowaniu. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest dotknięta tego rodzaju wadliwością, a ponadto wymagają ustalenia istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące m.in. wiedzy skarżącego na temat wynajmu współnależącego do niego mieszkania i osiąganych z tego tytułu dochodów, organ odwoławczy obligowany był uchylić decyzję pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego, przedwczesnym byłoby wydanie innej decyzji niż ta podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone uchybienia nie mogły zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym, tym bardziej wobec wykluczenia możliwości zastosowania w sprawie trybu z art. 106 ust. 5 u.p.s. Organ nie mógł więc nie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia po stwierdzeniu wydania decyzji Dyrektora OPS z naruszeniem prawa, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei oczekiwanie przez skarżącego, wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., decyzji kasacyjnej typowej, którą organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszej instancji i umarza postępowanie I instancji, ograniczone zostało wyłącznie do przypadków, gdy postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Chodzi również o sytuacje, gdy decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości. Żadna z takich przesłanek bezprzedmiotowości nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżący również na takie nie wskazał w skardze. Organ odwoławczy nie miał natomiast swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie dla niego wypływa właśnie ze wskazanego wyżej kryterium umorzenia postępowania, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.