IV SA/Wr 385/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Wojewoda D. (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) wniósł do tut. Sądu skargę na zarządzenie Wójta Gminy W.(dalej jako Wójt lub strona przeciwna) z dnia 11 kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w W. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W pierwszej kolejności organ nadzoru podniósł w skardze, że wydane zarządzenie Wójta zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, dalej jako u.p.o.) polegającym na niepowołaniu w skład komisji konkursowej po jednym przedstawicielu wszystkich organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę, w której konkurs się odbywa. Wojewoda dalej podał, że Wójt powołał Komisję Konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w W., w skład której weszło trzech przedstawicieli Gminy W., trzech przedstawicieli Kuratorium Oświaty we W., dwóch przedstawicieli Rady Pedagogicznej, dwóch przedstawicieli Rady Rodziców oraz przedstawiciela Związku Zawodowego ZNP. W dniu 6 maja 2019 r. do wiadomości Wojewody przekazano pismo Przewodniczącej Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" w J. z dnia 30 kwietnia 2019 r. skierowane do Wójta, w którym wskazano, że przedmiotowa komisji konkursowa nie została powołana w pełnym składzie, ponieważ nie znaleźli się w niej przedstawiciele wszystkich reprezentatywnych central związkowych reprezentujących nauczycieli, w tym reprezentant NSZZ "Solidarność". W tej sytuacji Wojewoda, pismem z dnia 27 maja 2019 r., zwrócił się do Wójta o niezwłoczne doręczenie zarządzenia oraz o ustosunkowanie się do zarzutu, że przedstawiciele nie wszystkich związków zawodowych zostali powiadomieni o organizacji komisji konkursowej. W odpowiedzi z dnia 29 maja 2019 r. Wójt wskazał, że do komisji konkursowej został powołany przedstawiciel reprezentatywnego związku, który obejmuje swoim działaniem szkołę, w której konkurs się odbył, tj. przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego, gdyż w jego ocenie w skład takiej komisji nie ma obowiązku powoływania przedstawicieli wszystkich reprezentatywnych związków zawodowych zrzeszających nauczycieli. Zdaniem organu nadzoru, w niniejszej sprawie przedmiot sporu dotyczy oceny, czy w skład powołanej przez organ prowadzący szkołę komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych, których zakres działania obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji związkowej nie są zatrudnieni w tej placówce. Wojewoda uważa, iż reprezentacja organizacji związkowych w komisji konkursowej powinna odpowiadać dyspozycji art. 63 ust. 14 pkt 3 u.p.o. W skład komisji konkursowej należy więc powołać po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa. Jako że przywołany przepis art. 63 ust. 14 pkt 3 u.p.p. odwołuje się do pojęcia "reprezentatywnej organizacji związkowej", które ustawa nie definiuje, istotnym jest zdekodowanie zakresu znaczeniowego tego pojęcia. W przekonaniu organu nadzoru warunki wskazane w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, dalej jako u.R.D.S.), do uznania za reprezentatywne organizacje związkowe w niniejszej sprawie spełniają Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" (dalej jako NSZZ "Solidarność"), Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (dalej jako OPZZ) oraz Forum Związków Zawodowych (dalej jako FZZ). W dalszej kolejności Wojewoda dokonał analizy zwrotu "obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa" powołując się na brzmienie przepisów art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 263, dalej jako u.z.z.). W tym kontekście organ nadzoru podniósł, iż w jego ocenie nie można ograniczać udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki, a więc zrzeszają pracowników danej szkoły lub placówki. Zdaniem Wojewody udział organizacji związkowych w komisji konkursowej wynika także z istoty i celu działalności tych organizacji. Organ nadzoru powołał się również na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 493/07, i z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 516/07, z zgodnie z którymi, w komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce (działają na obszarze gminy, na terytorium której znajduje się szkoła). Zdaniem Wojewody, każdy z trzech wskazanych reprezentatywnych związków zawodowych uprawniony jest do oddelegowania do komisji konkursowej jednego przedstawiciela wyłonionego spośród członków swoich jednostek organizacyjnych. Tym samym powołanie w skład komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej jedynie przedstawiciela OPZZ (do którego należy Związek Nauczycielstwa Polskiego i który pełni funkcję odpowiednich władz statutowych OPZZ) przy jednoczesnym pominięciu w składzie komisji przedstawicieli FZZ oraz NSZZ "Solidarność" nie spełnia wymogu ustawowego. Przesądza to o tym, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 3 u.p.o., co w konsekwencji powoduje konieczność wniesienia przez organ nadzoru o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu w całości. Wójt w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż w jego ocenie skład komisji został powołany zgodnie z art. 63 ust. 14 ust. 3 u.p.o., tj. w pełnym ustawowo przewidzianym składzie. Tym samym do komisji konkursowej został powołany przedstawiciel reprezentatywnego związku, który obejmuje swoim działaniem szkołę, w której konkurs się odbył, tj. przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego (dalej jako ZNP). Wskazano, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie ma obowiązku powoływania wszystkich reprezentatywnych przedstawicieli związków zawodowych zrzeszających nauczycieli. Gdyby tak było ustawodawca nie użyłby sformułowania: "obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa", ponieważ byłoby to zbędne. Gdyby każdy reprezentatywny związek zrzeszający nauczycieli miał mieć reprezentanta w komisji, to ustawodawca nie miałby powodu, aby użyć w/w sformułowania ograniczającego organizacje związkowe tylko do tych, które obejmują zakresem działania daną placówkę. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy w szkole podstawowej, w której odbywał się przedmiotowy konkurs na dyrektora, żaden inny reprezentatywny związek zawodowy, o którym mowa w art. 63 ust. 14 pkt 3 u.p.o., oprócz ZNP, nigdy w żaden sposób nie wykazywał jakiejkolwiek aktywności, ani w zakresie interesów indywidualnych pracowników, ani zbiorowych. Ponadto, w ocenie Wójta, art. 63 ust. 14 pkt 3 u.p.o. jest przepisem szczególnym regulującym kwestię udziału przedstawicieli związków zawodowych w pracach komisji w stosunku do art. 7 ust. 1 u.z.z. Według strony przeciwnej, należy wziąć pod uwagę również ratio legis przepisu 63 ust. 14 pkt 3 u.p.o. Dotyczy on konkursu na dyrektora szkoły lub placówki samorządowej, tj. osoby, która w imieniu jednostki samorządu terytorialnego jako organu prowadzącego zarządza szkołą lub placówką oświatową. Tym samym dyrektor przede wszystkim reprezentuje interesy samorządowej jednostki oświatowej, którą kieruje - jest odpowiedzialny za każdy element pracy zarządzanej przez siebie jednostki, w tym za przestrzeganie dyscypliny finansów publicznych. W związku z tym powoływanie do komisji konkursowej przedstawicieli takich związków zawodowych, które niejednokrotnie nawet nie będą zainteresowani pracą czy też funkcjonowaniem danej jednostki, jest sprzeczne z ratio legis przepisu art. 63 ust. 14 pkt 3 u.p.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, a także postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, dostępne podobnie jak inne powoływane w tym uzasadnieniu orzeczenia w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego pozostała mu do wyboru jedynie droga zaskarżenie jej, w trybie art. 93 u.s.g., do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia Wójta, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej stanowi jeden z etapów postępowania konkursowego, ukierunkowanego na wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zaś stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. W niniejszej sprawie przedmiot sporu dotyczy oceny, czy w skład powołanej przez organ prowadzący szkołę komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych, których zakres działania obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji związkowej nie są zatrudnieni w tej placówce. Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały uregulowane w u.p.o. Zgodnie z jej art. 63 stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 10). Natomiast stosownie do przepisu art. 63 ust. 14 u.p.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, - z zastrzeżeniem ust. 15. Z kolei art. 63 ust. 15 tej ustawy stanowi, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3. Natomiast zgodnie z art. 63 ust. 16 tej ustawy, jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 14 pkt 1, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 14 pkt 2 i 3, uwzględniając udział przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w liczbie równej liczbie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. W skład Komisji Konkursowej - według § 2 zaskarżonego zarządzenia - powołano trzech przedstawicieli Gminy, trzech przedstawicieli Kuratorium Oświaty we W., dwóch przedstawicieli Rady Pedagogicznej, dwóch przedstawicieli Rady Rodziców oraz przedstawiciela Związku Zawodowego ZNP. Sąd orzekającego w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu nadzoru, że reprezentacja organizacji związkowych w komisji konkursowej powinna odpowiadać wymienionej wyżej dyspozycji art. 63 ust. 14 pkt 3 u.p.o. Przywołany przepis odwołuje się do pojęcia "reprezentatywnej organizacji związkowej", którego znaczenie odnajdujemy w art. 23 ust. 2 u.R.D.S. jako ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 u.z.z., 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Reprezentatywnymi związkami zawodowymi, spełniającymi wskazane powyżej warunki, są zatem, jak słusznie wskazał Wojewoda, NSZZ "Solidarność", OPZZ oraz FZZ. W odniesieniu do powyższego wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający tutejszego Sądu w pełni podziela, iż w komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce. Podkreśla się przy tym również, że udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 u.z.z. związki zawodowe są dobrowolnymi i samorządnymi organizacjami ludzi pracy, powołanymi do reprezentowania ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar ich działania obrazuje w szczególności art. 7 tej ustawy, który stanowi, iż w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. W świetle powyższych regulacji nie sposób więc ograniczyć udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 736/08). Stąd istotne znaczenie dla składu komisji konkursowej co do grupy przedstawicieli organizacji związkowych ma okoliczność, czy dany związek zawodowy obejmuje swym działaniem teren, na którym ma siedzibę placówka, co do w której przeprowadzany jest konkurs. Gdyby bowiem zamierzeniem ustawodawcy było przyjęcie, że przepis ten dotyczy jedynie przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w placówce (teren ograniczony przestrzennie wyłącznie do danej placówki), to zdaniem Sądu, takie stanowisko zostałoby wprost wyrażone w normie prawnej. Skoro jednak tego nie uczyniono, to brak jest podstaw do przyjmowania sposobu interpretacji sugerowanej przez organ, zwłaszcza, że stoi ona w sprzeczności z zadaniami i rolą społeczną związków zawodowych. Podsumowując stwierdzić należy, że pominięcie po jednym przedstawicielu NSZZ "Solidarność" i FZZ w składzie komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej przesądza o tym, że zaskarżone zarządzenie Wójta z dnia 11 kwietnia 2019 r. zostało wydane z naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt. 3 u.s.o., a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. W wyroku nie orzeczono o kosztach postępowania, gdyż Wojewoda ich nie poniósł, będąc ustawowo zwolniony od obowiązku uiszczenia wpisu od skargi i działając w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika.