IV SA/Wr 390/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 1 art. 41 ust. 1 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art.art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił Z. W. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku specjalnego z zakresu pomocy społecznej, z przeznaczeniem na usuwanie szkód powstałych w czasie prowadzonej akcji gaśniczej po pożarze. W uzasadnieniu wskazano, że Z.W. w dniu 4 maja 2009 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup mebli i wersalki, zniszczonych w czasie prowadzonej akcji gaśniczej, po pożarze. W związku z powyższym wnioskiem przeprowadzono dwukrotnie wywiad środowiskowy, który potwierdził fakt prowadzenia prac remontowych w mieszkaniu zainteresowanej. Ustalono wówczas, że meble pokojowe – segmenty, na czas trwania remontu, wnioskodawczyni wyniosła do ogrodu, oraz że wersalka, na której skarżąca spała znajdowała się w pokoju. Przeprowadzono również rozmowy z sąsiadami wnioskodawczyni, którzy nie potwierdzili faktu zniszczenia mebli, w takim stopniu, żeby nie można ich było nadal użytkować. Fakt ten potwierdzili też pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w M., którzy stwierdzili, że meble zabezpieczone w ogrodzie są w dobrym stanie i mogą być dalej użytkowane. Podano także, iż mieszkanie zainteresowanej jest na parterze i zostało w niewielkim stopniu zalane wodą. Skarżąca otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych specjalnych w łącznej kwocie 3000 zł i pomoc ta jest wystarczająca. Na dzień 3 czerwca 2009 r. wnioskodawczyni przedstawiła rachunki na zakup niezbędnych materiałów budowlanych na kwotę 836, 06 zł. Wskazano, że przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w trudnych sytuacjach życiowych. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stwierdzono też, że zasiłek celowy przyznany na pokrycie szkód, będących wynikiem zdarzenia losowego, nie ma charakteru stricte odszkodowawczego, stąd też nie musi pokrywać całkowitych szkód poniesionych przez osobę lub rodzinę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. Z. W. Podała, że jej sytuacja życiowa jest krytyczna, jest na rencie chorobowej w wysokości 684 zł, leczy się u dwóch specjalistów. Ponadto, w związku z naprawą dachu po pożarze, Wójt Gminy obciążył ją kwotą 5233zł. Zarzuciła, że podpisała niewypełniony druk wywiadu środowiskowego, na prośbę pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej – więc nie wie co w nim wpisano. Twierdziła, że poinformowała pracowników Ośrodka, że na dolnych szafkach mebli zauważyła biały nalot, że były one śmierdzące od wilgoci, że mebli tych nie wniesie do domu. Przyznała, iż pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej potwierdziła, że meble nadają się do użytku, ale była w błędzie, gdyż widziała tylko górną część segmentu - do dalszych szafek nie miała dojścia. Natomiast sąsiedzi nic nie wiedzą w tej sprawie. Zarzuciła również błędną ocenę organu w zakresie poniesionych strat i zakresu remontu. Podała, że jest krzywdzona przy podziale publicznych pieniędzy. Otrzymała ich mniej niż sąsiedzi, a kwota pomocy udzielonej sąsiadom przekraczała 5 tysięcy złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., po rozpoznaniu odwołania Z.W., decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 5 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że celem świadczeń o charakterze socjalnym określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. z 2008 r. Dz. U. nr 115, poz. 728 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, jest zapewnienie środków na podstawowe potrzeby życiowe i po myśli art. 8 ust. 1 pkt 1 przysługują osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów, o których mowa w art. 7 pkt. 2 - 15. Wyjątkowo nie uwzględnia się kryterium dochodowego w przyznawaniu świadczeń pieniężnych w następujących przypadkach: 1) zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ustawy o pomocy społecznej), 2) specjalny zasiłek celowy bezzwrotny oraz zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Ustawodawca nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególne okoliczności", które mogą usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że powinny to być okoliczności od strony (wnioskodawcy) niezależne i niezawinione. Uznanie, czy w sprawie występują szczególne okoliczności nie może być dowolne. Organ administracyjny, stosownie do zasady zawartej w art. 11 k.p.a. powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, aby strona mogła w pełni zrozumieć treść skierowanego do niej rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie rodzi bezwzględnego obowiązku do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego., ponieważ świadczenie to nie ma charakteru obligatoryjnego. Przesłanki uzasadniające odmowę przyznania pomocy muszą mieć jednak charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem pomoc ośrodka pomocy społecznej w indywidualnej sprawie rozpatrywana jest również z uwzględnieniem hierarchii potrzeb ogółu osób i rodzin objętych pomocą społeczną, a także z uwzględnieniem wielkości środków pieniężnych znajdujących się w dyspozycji ośrodka pomocy społecznej. Z.W. zwróciła się wnioskiem z dnia 4 maja 2009 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z prośbą o udzielenie jej wsparcia finansowego na zakup mebli i wersalki, które uległy zawilgoceniu wskutek akcji gaśniczej pożaru. Wnioskodawczyni powołała się na swoją trudną sytuację dochodową i zdrowotną, które powodują, że nie jest w stanie sama ponieść kosztów remontu mieszkania i zakupu mebli. Mając na uwadze powyższy wniosek, w dniu 14 maja 2009 r., upoważniony pracownik socjalny z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przeprowadził wywiad środowiskowy u Z. W. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w lokalu będącym jej własnością, jest osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą, utrzymuje się z renty. Dochód wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wyniósł 700,57 zł, na który składała się renta z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 686,32 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 14,25 zł. Pracownik socjalny potwierdził również fakt wykonywania prac remontowych w mieszkaniu wnioskodawczyni. Koszty remontu strona udokumentowała przedstawiając faktury VAT na zakup materiałów budowlanych w łącznej wysokości 836,06 zł, a także złożyła oświadczenie o pożyczeniu od sąsiada 7 sztuk regipsów, które zobligowana jest odkupić. Pracownik socjalny ustalił także, że meble z remontowanego pokoju zostały zabezpieczone i wyniesione do ogrodu na czas prowadzenia prac remontowych, co potwierdziła sama wnioskodawczyni jak i jej sąsiedzi. W niniejszej sprawie przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może przekraczać kwoty 477 zł. Organ pierwszej instancji zatem zasadnie skierował sprawę wnioskodawczyni na drogę istnienia przesłanek co do udzielenia stronie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, w trybie art. 41 pkt 1 ustawy. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie niezbędne jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji, na podstawie ustaleń zawartych w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym zasadnie przyjął, że pomoc wnioskodawczyni w formie zasiłku celowego specjalnego nie przysługuje. Udzielona stronie pomoc na usuwanie szkód po pożarze kamienicy w łącznej kwocie 3000,00 zł oraz wysokość poniesionych przez stronę kosztów remontu nie wskazują na zaistnienie przesłanki co do uznania sytuacji strony za szczególną, wymagającą niezbędnego dodatkowego wsparcia finansowego. Podkreślono także, że Ośrodek Pomocy Społecznej podjął inne działania, przyznał pomoc rzeczową w formie gorących posiłków na okres od dnia 2 lutego 2009 r. do dnia 18 czerwca 2009 r. Wójt Gminy M. wyraził zgodę na umorzenie skarżącej należności w kwocie 5.233,15 zł poniesionych przez Gminę na remont budynku, którego jest współwłaścicielką. Wskazano również, że zainteresowana w piśmie do Kolegium, w postępowaniu odwoławczym od decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego poinformowała, że nie przyjęła mebli od prywatnych darczyńców ponieważ jej były w bardzo dobrym stanie. Te okoliczności w ocenie organu odwoławczego wskazują, że organ I instancji rozpatrzył sprawę z uwzględnieniem sytuacji życiowej wnioskodawczyni oraz własnych możliwości finansowych. W skardze na powyższą decyzję Z.W. wniosła o rozpatrzenie sprawy dotyczącej prośby o dalszą pomoc finansową na zakup mebli i wersalki zniszczonych w czasie pożaru, zdarzenia losowego. Wskazując na inną decyzję, którą otrzymała dnia 31 lipca 2009 r., stwierdziła, że nie rozumie jej treści, dlatego zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z odrębnym pismem o wyjaśnienie, bo z jednej strony uchylono decyzję organu I instancji w całości, a w punkcie II rozpatrzono pomoc, którą udzielono w grudniu 2008 r. Dodatkowo, w piśmie z dnia 2 września 2009 r. wskazała, że dnia 2 lipca 2009 r. zakończył się remont mieszkania. Okazało się, że jego koszt wyniósł 4.090, 50 zł. Podniosła, że Ośrodek Pomocy Społecznej, w związku z pożarem budynku, w którym mieszka, otrzymał kwotę 80.000 zł na wypłatę odszkodowania. Były to publiczne pieniądze i powinny być rozdzielone sprawiedliwie. Tymczasem, skarżąca otrzymała w dwóch ratach kwotę 3000 zł. Pozostali mieszkańcy budynku otrzymali kwoty wyższe. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009r. podniosła, że z informacji, które otrzymywała na piśmie, wynika, że zgodnie z przepisami powinna otrzymać pomoc pieniężną w kwocie 6000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Twierdził ponadto, że przed złożeniem wniosku, którego dotyczy skarga zainteresowana otrzymała pomoc finansową w kwocie 3000 zł w formie zasiłku celowego specjalnego, była to pomoc uwzględniająca szkody poniesione przez skarżącą, szkody poniesione przez innych mieszkańców budynku i możliwości organu pomocowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Skarga nie zawiera w zasadzie żadnych zarzutów dotyczących decyzji. Opiera się na twierdzeniu, że inne osoby, mieszkańcy budynku, w którym wybuchł pożar otrzymali tytułem pomocy wyższe kwoty niż wnioskodawczyni, co jest dla niej krzywdzące i niesprawiedliwe. Jednakże, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy niebądąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu, oparta na wskazanych wyżej przepisach, daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie narusza prawa. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że dochód miesięczny wnioskodawczyni wynosi 800 zł. To zaś powoduje, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kryterium uprawniającego do otrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. nr 115, poz. 728 ze zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej – prawo do świadczeń z pomocy społecznej (...) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł (...) przy jednoczesnym uwzględnieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okolicznościach uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zatem, ustalony przez organ I i II instancji, w oparciu o powołany art. 8 cytowanej ustawy, dochód skarżącej w 2009 r. nie dawał podstaw do przyznania jej po myśli art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłku celowego. W tych okolicznościach organ winien rozważyć, czy zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącej pomocy w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Tak więc, jak wynika z powołanego wyżej przepisu, przedmiotem rozważań organów winno być, czy w niniejszej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku. Orzecznictwo wyprowadziło pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwość ludzkiej zapobiegliwości (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, LEX 1416/07). Przyjmując powyższą definicję do rozważań w niniejszej sprawie należy zauważyć, że muszą występować dwie okoliczności – zdarzenie o wyjątkowym charakterze, które powoduje dotkliwe skutki. Jeśliby uznać, że w niniejszej sprawie miało miejsce zdarzenie wyjątkowe – pożar, to jego skutki w realiach tej sprawy nie są dotkliwe. Dotkliwość w tym przypadku to ewentualnie brak mebli. Wniosek skarżącej z dnia 4 maja 2009 r. zawierał bowiem prośbę o pomoc finansową na zakup mebli i wersalki. Wskazane przez organ I i II instancji okoliczności – stan mebli, których ocenę dokonaną przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w M. nie sposób zakwestionować, oświadczenie skarżącej dotyczące stanu (dobrego) mebli, o którym mówi organ II instancji – wreszcie wysokości udzielonej pomocy (kwota 3000 zł), która wielokrotnie przewyższała na dzień wydania decyzji koszty prowadzonego remontu (836 zł), nie dają w ocenie Sądu podstaw do udzielenia pomocy. Okoliczności te wyłączają również możliwość udzielenia oczekiwanej przez skarżącą pomocy finansowej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jest to drugi przepis w tej ustawie, który daje podstawę do udzielenia zasiłku celowego w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego. Mówi on, że zasiłek celowy może być przyznawany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego i może być przyznany niezależnie od dochodu i nie podlegać zwrotowi. Zasiłek celowy, o którym stanowi art. 40 ust. 1, art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest zasiłkiem uznaniowym a nie obligatoryjnym, zatem jego przyznanie pozostawiono uznaniu organów pomocy społecznej. Jednakże, uznanie to nie może mieć dowolnego charakteru, powinno uwzględniać sytuację osoby potrzebującej pomocy, możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, a także potrzeby innych osób oczekujących i wymagających pomocy. W rozpatrywanej sprawie ocena stanu mebli, a także potrzeb wnioskodawczyni zaistniałych w związku z pożarem: wysokości udzielonej pomocy powoduje i wyklucza przyjęcie zarzutu dowolności uznania. W związku z zarzutami wnioskodawczyni powołanymi w skardze i dalszych pismach, dotyczącymi poczucia krzywdy, niesprawiedliwego podziału Sąd zauważa, że zgodnie z powołanym na wstępie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd nie może stosować zasad współżycia społecznego, jego zadaniem jest badanie zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Należy również odwołać się do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy oraz art. 3 ust. 4, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasadę indywidualizacji (i fakultywności) świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Dodać ostatecznie należy, że nie ma też w omawianej ustawie o pomocy społecznej lub innych przepisach postanowienia, z którego wynikałby obowiązek organów wypłaty osobom poszkodowanym w sytuacjach losowych, kwoty 6000 zł. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.