IV SA/Wr 390/21

 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznania tego świadczenia 1. uchyla pkt 1 zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego S. R. od, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną, na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i - orzekając co do istoty sprawy w pkt 1) odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] sierpnia 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. zaś w pkt 2) przyznało świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...] zł miesięcznie od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. oraz w kwocie [...] zł od [...] stycznia 2021 r. - na stałe. Jak przytoczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności żoną, która zgodnie z treścią orzeczenia z dnia [...] listopada 2017 r., jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, zaś jej niepełnosprawność powstała po 32. roku życia. Organ pierwszej instancji wydał oznaczoną na wstępie decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. Rozpoznając wywiedzione przez skarżącego odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na uregulowania art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej jako: "ustawa" albo "u.ś.r.") i stwierdziło, że wbrew ocenie organu pierwszej instancji skarżący spełnia warunek w postaci wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jego żony do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, jak wynika z akt sprawy - nie pozostaje w zatrudnieniu ani też nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Zakres świadczonej opieki przez niego względem małżonki sprawia, że skarżący nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tego względu uchylając decyzję organu I instancji w pkt 2 swego własnego rozstrzygnięcia odwoławczego przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od [...] grudnia 2020 roku. W ocenie Kolegium jednak, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również przepis art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b) ustawy. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji jednoczesnego pobierania na tę samą osobę niepełnosprawną zasiłku dla opiekuna. Wedle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Niemniej jednak w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2018 r. (I OSK 1939/18) podkreślono, iż nie do przyjęcia jest stanowisko, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe. W orzecznictwie podkreśla się, że dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Kolegium zaznaczyło, że jak wynika z akt sprawy, skarżący był uprawniony na mocy decyzji z dnia [...] października 2020 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, Decyzja ta została następnie uchylona przez organ pierwszej instancji, zaś ostatni specjalny zasiłek opiekuńczy został wypłacony za listopad 2020 r. Kolegium zauważyło dalej, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie ostateczne decyzje, skierowane do tej samej osoby i obejmujące ten sam okres - przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy oraz przyznająca świadczenie pielęgnacyjne za ten sam okres. Sytuacja taka oznaczałaby, że jedna z tych decyzji została dotknięta sankcją nieważności. Dlatego też, nie jest możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...] sierpnia 2020 r. do [...] listopada 2020 r. W tym bowiem czasie skarżący był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2a ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Na tym tle, odwołując się do ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie, organ II instancji podniósł, że skarżący złożył wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w sierpniu 2020 r., a do [...] listopada 2020 r. był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dlatego też świadczenie pielęgnacyjne należy przyznać nie wcześniej niż od [...] grudnia 2020 r. na stałe. Z tego powodu w pkt 1 decyzji Kolegium odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] sierpnia 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. W skardze tej ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji zarzucono: • naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, • naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru. świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] sierpnia 2020 r ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący nie zgodził się z zapatrywaniami organu II instancji co do ustalenia okresu za jaki przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności skarżący już we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym skarżący dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżący mógł dokonać wyboru i wyraźnie oświadczył, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w punkcie 1 narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia w tej części. Przedmiotem zaskarżenia jest w istocie punkt 1 decyzji ostatecznej nie przyznającej za okres od [...] sierpnia 2020 r. do [...] listopada 2020 r. świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w związku ze sprawowaniem przezeń opieki nad małżonką , z uwagi na zbieg wnioskowanego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który skarżącemu został przyznany. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że skarżący generalnie spełnia pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jest on bowiem osobą zobowiązaną do alimentacji swojej małżonki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki, której sprawowanie wymagało od skarżącego zaprzestania wszelkiej aktywności zawodowej. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r. i co się z tym wiąże, początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 ze zm.). W ocenie Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczeniu z tego samego dnia skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego, i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolejne oświadczenie złożył w toku postępowania w dniu [...] października 2020 r. oświadczając o rezygnacji na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. To oświadczenie należy traktować jako kontynuację żądania wniesionego do organu we wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 roku. Stosownie do art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zdaniem Sądu intencja skarżącego jako wnioskodawcy była od początku jasna i jego zamiarem nie było kumulatywne pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie, lecz wybór korzystniejszego z nich, a w tym przypadku – świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skoro wniosek wraz z przedmiotowym oświadczeniem o wyborze został złożony w sierpniu 2020 r., to ewidentnie strona skarżąca domagała się przyznania komentowanego świadczenia począwszy od [...] sierpnia 2020 r. w zamian za do tej pory pobierany , mniej korzystny finansowo, specjalny zasiłek opiekuńczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18 i z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 985/18 ). Należy zatem podzielić w całej rozciągłości pogląd reprezentowany w podanych orzeczeniach sądów administracyjnych, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację jego żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Cytowane już orzecznictwo sądowe jako przykład takiego rozwiązania podaje m.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. Istniała zatem w tym zakresie możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego już od momentu złożenia przez nią wniosku, a której organ odwoławczy nie wykorzystał. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie stronie skarżącej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 360/19). Trzeba zaznaczyć, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie nie może być upływ okresu, na jaki został przyznany skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. W powyższym świetle należało przyjąć, że pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku w sierpniu 2020 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło to tym samym zastosowanie regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznanie stronie świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do komentowanego świadczenia. Zakwestionowana decyzja w jej punkcie 1 narusza zatem również normy prawa materialnego, a to art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z zaprezentowanych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić w opisanej części na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach oparto na normie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt I senetencji). Wskazania co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za sporny okres od [...] sierpnia do [...] listopada roku 2020 i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku skarżący zrzekł się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie orzekając należy jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę obu świadczeń za okres od [...] sierpnia 2020 r. do [...] listopada 2020 r. i w zakresie eliminacji (poprzez zmianę bądź uchylenie) z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego za wymieniony okres - wdrożyć odpowiedni tryb procesowy np. z art. 155 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.