IV SA/Wr 391/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 29 maja 2025 r., nr SKO/RŚ-423/14/2025 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 29 V 2025 r. (SKO/RŚ-423/14/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania R. A. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z 8 IX 2023 r. (nr DR.5212.56.19.2022/2023.IK) odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 23 V 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – J. A. ur. [...] r. Organ I instancji decyzją z 28 XI 2022 r. nr DR.5212.56.11.2022.IK, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że w przypadku matki skarżącej (będącej osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji) zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki. Organ I instancji ustalił więc, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zdaniem organu I instancji w sprawie należało jednak odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z zaistnieniem negatywnych przesłanek z art. 17 ust. 1b oraz z ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – dalej "UoŚR", tj. momentem powstania niepełnosprawności matki (w 77 roku życia) oraz pobieraniem przez skarżącą – od 1 VIII 2020 r. - specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 20 I 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/800/2022) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie stanu zdrowia matki skarżącej oraz historii aktywności zawodowej skarżącej. Organ I instancji, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 8 IX 2023 r. (nr DR.5212.56.19.2022.IK) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie stwierdził, że w przypadku matki skarżącej (będącej osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji) zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki. W sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zdaniem organu I instancji w sprawie należało jednak odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z zaistnieniem negatywnych przesłanek z art. 17 ust. 1b oraz z ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR, tj. momentem powstania niepełnosprawności matki (w 77 roku życia) oraz pobieraniem przez skarżącą – od 1 VIII 2020 r. - specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 12 I 2024 r. (nr SKO/RŚ-423/443/2023) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jednak z innych przyczyn. SKO odrzuciło bowiem możliwość zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b UoŚR wskazując na wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 X 2014 r. o sygn. K 8/2013 stwierdzający niezgodność ww. przepisu z art. 32 Konstytucji RP w zakresie różnicującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od daty powstania niepełnosprawności. W sprawie należało jednak odmówić wnioskowanego świadczenia z innych powodów. Matka skarżącej w latach 2013-2020 korzystała z pomocy w formie usług opiekuńczych, z których zrezygnowała w V 2020 r. ze względu na podjęcie opieki przez skarżącą. Skarżąca zaś od 1991 r. do 2001 r. prowadziła działalność gospodarczą, od 2007 r. posiadała status bezrobotnej przyjmując niektóre propozycje pracy z PUP (ostatnia w 2017 r.), którego wskutek rezygnacji została pozbawiona w 2020 r. przed przyznaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego (od 1 VIII 2020 r.). Mając na uwadze taki stan faktyczny SKO stwierdziło, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad matką, natomiast przy wsparciu usługami opiekuńczymi istnieje realna możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za sama opiekę nad członkiem rodziny i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Skarżąca zakwestionowała skargą powyższą decyzję. W wyniku rozpatrzenia tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 X 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 163/24) uchylił decyzję SKO z 12 I 2024 r. (nr SKO/RŚ-423/443/2023). Sąd stwierdził, że z dniem 31 XII 2022 r. wygasło prawo skarżącej do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16 UoŚR, wobec tego nie jest już przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a UoŚR. Nadto jako prawidłowe Sąd ocenił pominięcie przez SKO negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust.1b UoŚR ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 X 2014 r. o sygn. K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd zakwestionował natomiast prawidłowość oceny dokonanej przez SKO w kwestii konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą. SKO pominęło fakty i zalecenia lekarskie wynikające z zaświadczeń lekarskich (z 18 V i 18 IV 2023 r.), które dowodzą postępu w utracie samodzielności matki skarżącej i pośrednio, choć jednoznacznie – potwierdzają oświadczenia skarżącej, że matka jest osobą leżącą (zalecenia lekarskie wz. zapobiegania odleżynom). Zdaniem Sądu dokonana przez SKO ocena pominęła aktualny opis stanu zdrowia matki skarżącej, który w połączeniu z wiekiem nie pozwala na proste przyjęcie, że w zasadzie matka skarżącej nie wymaga pomocy w opisanym przez skarżącą zakresie i przy wsparciu usługami opiekuńczymi – skarżąca może podjąć pracę w czasie udzielania tego wsparcia. Sąd w składzie orzekającym nie miał wątpliwości, że w sprawie zaistniały przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 UoŚR (w brzmieniu do 31 XII 2023 r.), co prawidłowo ocenił organ pierwszej instancji, natomiast błędnie oceniło to SKO. W konsekwencji Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę SKO weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. SKO, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 29 V 2025 r. (SKO/RŚ-423/14/2025) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 8 IX 2023 r. (nr DR.5212.56.19.2022.IK) odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdzono, że z akt administracyjnych sprawy wynikało, że prawo skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wygasło z dniem 31 XII 2022 r. (jak to wskazano w orzeczeniu Sądu) ale przysługiwało w okresie od 1 XI 2021 r. do 31 X 2023 r. (vide: decyzja nr DR.5211.21/22.11.1.2021.JK, data wydania nieczytelna i nr DR.5212.56.19. 2022/2023.IK z dnia 8 IX 2023 r.). SKO dla potwierdzenia trafności własnych ustaleń w tym zakresie przeprowadziło dodatkowy dowód z pisma Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w Legnicy z dnia 11 II 2025 r. Wystąpiła tu więc negatywna przesłanka świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przysługujące skarżącej w tym okresie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR). SKO w wyniku dodatkowego postępowania dowodowego ustaliło, że decyzją z dnia 24 IV 2025 r. (nr DR.5212.24/25.4.5.2025.JK) na wniosek skarżącej uchylono decyzję ostateczną z dnia 30 X 2024 r. (nr DR.5211.24.25.4.2.2024.JK) przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie zasiłkowym 2024/2025, w związku z przyznaniem jej matce od dnia 20 VI 2024 r. świadczenia wspierającego. SKO podkreśliło, że prawo do pobierania świadczenia wspierającego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z art. 63 ust. 6 ustawy z 7 VII 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429, ze zm.) – dalej "UoŚW". W rezultacie, decyzja organu I instancji odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zgodna z ustalonym w sprawie stanem faktycznym i prawnym. SKO podkreśliło, że okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (tu: specjalnego zasiłku opiekuńczego). Ponadto, należało uwzględnić też fakt, że od 20 VI 2024 r. przyznano matce skarżącej świadczenie wspierające (vide: informacja ZUS z dnia 15 IV 2025 r.), co powoduje również brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, za który matka skarżącej otrzymała świadczenie wspierające, tj. od dnia 20 VI 2024 r. Końcowo SKO zaznaczyło, że charakter wiążący wyroku Sądu z dnia 23 X 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 163/24) miała wyłącznie ocena prawna odnosząca się do spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w tym postępowaniu, po wpłynięciu dnia 27 I 2025 r. prawomocnego wyroku, należało również uwzględnić okoliczności faktyczne i prawne niebędące przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny Sądu, a mianowicie zastosowanie przepisów dotyczących świadczenia wspierającego, do czego obligował przepis art. 63 ust. 7 i 8 UoŚW. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o: rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie decyzji SKO i zasądzenie kosztów. Zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 27 ust. 5 UoŚR, przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 UoŚR, przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba skarżąca ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że fakt uzyskiwania przez osobę wnioskującą zasiłku specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 UoŚR, który przewiduje prawo jednego z kolidujących świadczeń przez osobę uprawnioną. Skarżąca zaś takiego wyboru dokonała składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w dniu 23 V 2022 r. wnosząc zarazem o uchylenie decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Wbrew argumentacji skargi rację ma SKO stwierdzając, że uprawnienie skarżącej do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR (według stanu prawnego z Dz.U. z 2023 r., poz. 1429 z uwagi na datę złożenia wniosku oraz art. 63 ust. 1 UoŚW) , świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 UoŚR, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie dopiero, gdy z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana wcześniejsza decyzja, przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna (zob. wyroki NSA z: 3 II 2023 r., sygn. akt I OSK 630/22, 9 II 2023 r., sygn. akt I OSK 656/22, 22 II 2023 r., sygn. akt I OSK 703/22, 4 IV 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, 9 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1024/22, 9 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1054/22, 12 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1017/22, 24 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1206/22, 24 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1207/22, 21 VII 2023 r., sygn. akt I OSK 1580/22, 4 VIII 2023 r., sygn. akt I OSK 1636/22, 14 IX 2023 r., sygn. akt I OSK 1714/22, 11 X 2023 r., sygn. akt I OSK 1865/22 oraz 20 XII 2023 r., sygn. akt I OSK 2349/22 – publ. CBOSA). Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 UoŚR, jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wyraźnie wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 UoŚR, jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W konsekwencji SKO miało podstawy stwierdzić, że pozostawanie w obrocie decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy i jego pobieranie w okresie objętym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za taki okres. Zastrzeżenia Sądu budzą jednak ustalenia SKO dotyczące okresu, w jakim przysługiwał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, a w konsekwencji okresu, w jakim istniała kolizja świadczeń uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W prawomocnym wyroku Sądu z dnia 23 X 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 163/24) zawarto w powyższym zakresie jednoznaczną ocenę. Stwierdzono, że "z dniem 31 grudnia 2022 r. wygasło prawo skarżącej do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego" i nie stanowi to przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Dodać należy, że Sąd nie stwierdził wątpliwości w tym zakresie i nie nakazał organom dodatkowych ustaleń w tej kwestii. Jeśli zaś SKO zajmowało stanowisko, że z akt sprawy wynikało w tej materii co innego, to jedyną prawną możliwością zakwestionowania sformułowanej przez Sąd oceny, było wniesienie środka odwoławczego od wyroku, czego SKO nie uczyniło. Skoro tak, to ocena ta ma charakter wiążący na zasadzie art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Formułowanie przez SKO w zaskarżonej decyzji odmiennych ocen od wyrażonych w prawomocnym wyroku, w tym prowadzenie dodatkowych dowodów służących w istocie podważaniu oceny sformułowanej w wyroku, stanowiło jednoznaczne naruszenie art. 153 ppsa. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa, w związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego mającym wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie należy wykonać wskazania sformułowane w poprzednim wyroku Sądu, który nakazał wziąć pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w swoim wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wydać stosowne rozstrzygnięcie i uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd w prawomocnym wyroku nie przesądził, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne za cały wnioskowany okres, tj. od 1 V 2022 r. W motywach wyroku wyraźnie bowiem stwierdzono, że "z dniem 31 grudnia 2022 r. wygasło prawo skarżącej do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego", co oznacza, że do tego czasu skarżąca pobierała jednak świadczenie kolidujące z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem SKO zobligowane jest tę okoliczność uwzględnić wyznaczając okres, za który przysługuje świadczenie. Tak samo SKO ma pełne podstawy, by rozstrzygając sprawę uwzględnić nowe okoliczności faktyczne, niebędące przedmiotem ocen wyrażonych w wyroku, tj. fakt pobierania przez matkę skarżącej od 20 VI 2024 r. świadczenia wspierającego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w kwocie 480 zł, (wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.