IV SA/Wr 393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr: [...] z dnia [...] stycznia 2015r. w sprawie określenia wysokości należności podlegającej zwrotowi tytułem poniesionych wydatków wnoszonych zastępczo przez Gminę W. za pobyt P. B. w Domu Pomocy Społecznej w Z., za okres od 1 września 2013r. do dnia 30 czerwca 2014r., na podstawie art. 60 ust. 1 i 3, art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz pkt b i ust. 3, art. 103 ust. 3, art. 104 ust. 3, art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 182 z późn. zm.), Zarządzenia Starosty Z. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańców w domach pomocy społecznej na terenie Powiatu Z. w 2013r. (Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia [...] grudnia 2012r., poz. [...]) art. 104§1, art. 127§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r. , poz. 267 z późn. zm.) oraz upoważnienia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] maja 2010r., Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. orzekł o : 1) wysokości należności podlegającej zwrotowi przez K. K., w łącznej kwocie 16. 090, 87 zł tytułem poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. w okresie od 1 września 2013r. do dnia 30 czerwca 2014r. za pobyt P. B. w Domu Pomocy Społecznej w Z. 2) kwocie głównej wynoszącej 16.962,48, opłata wniesiona przez K. K. w okresie od 1 września 2013r. do 30 czerwca wyniosła 871, 61 zł; 3) zwrocie kwoty 16.090,87, która podlega zwrotowi w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji (...). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z o pomocy społecznej obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża w pierwszej kolejności mieszkańca domu, w dalszej zaś części jego małżonka oraz zstępnych przed wstępnymi. Jeżeli odpłatność wnoszona przez mieszkańca domu oraz osoby obowiązane nie pokrywa w pełni średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obowiązek wnoszenia tejże opłaty spoczywa na Gminie. Mieszkaniec domu wnosi opłatę za pobyt w domu w wysokości 70% swojego dochodu, co w przypadku P. B. w okresie od 1 września 2013r. do dnia 31 marca 2014r. stanowi kwotę 970,98 zł, natomiast od 1 kwietnia 2014r. do 30 czerwca 2014r. jest to kwota.1018,48 zł. Jak ustalono, obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt P. B. spoczywa na córce P. B. Zgodnie z podpisaną umową nr [...] z dnia [...] marca 2013r. w myśl §4 umowy pismem z dnia 24 października 2013r. zmieniono K. K. opłatę za pobyt ojca w wys. 1702,56 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 września 2013r. do dnia 31 marca 2014r. Natomiast od dnia 1 kwietnia 2014r. do dnia 30 czerwca 2014r. K. K. powinna ponosić opłatę w wys. 1681,52 zł tj. do pełnego kosztu utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w Z., z uwagi na fakt zmiany wysokości dochodu P. B. Na tę okoliczność w dniu 16 maja 2014r. sporządzony został aneks nr 1 do ww. umowy, jednakże do dnia dzisiejszego K. K. nie odesłała podpisanego aneksu. W dniu 25 września 2013r. przeprowadzono z K. K. wywiad środowiskowy cz. II, podczas wywiadu środowiskowego oświadczyła że, mieszka i wspólnie gospodaruje z mężem i córką oraz, że mąż nie wyraża zgody na ujawnienie swoich dochodów i partycypowanie w kosztach opłat za pobyt ojca w dps, jak również podpisała oświadczenie o pouczeniu co do zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w dps przez osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. Do wywiadu K. K. załączyła zeznanie o wysokości osiągniętego przez nią dochodu w roku podatkowym 2012 oraz zaświadczenie lekarskie poświadczające, że jest w ciąży, co jednoznacznie potwierdza fakt, iż pozostaje wraz z małżonkiem we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast w dniu 21.10.2013r. do tut. Działu wpłynęło zaświadczenie wystawione przez pracodawcę męża tj. A S.A z dnia 17 października 2013r. (uzyskane na mocy art. 105 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej). Wobec powyższego dochód rodziny organ obliczył w następujący sposób: zgodnie z art. 8 ust. 5 ww. ustawy w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność" gospodarczą: 1) opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu j podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność. Zgodnie z art. 61 ust 2 pkt 2 ppkt b) cytowanej wyżej ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego (kryterium dla osoby w rodzinie wynosi 456,00 zł), z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłat nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego tj. 1368,00 zł. Dalej organ podał, że na podstawie zeznania K. K. o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2012 wyliczono, iż jej dochód wyniósł 57 297,39 zł - pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne 8 324,44, składki na ubezpieczenie zdrowotne 2 411,09 zł oraz podatek 5 848,00 zł dochód netto wyniósł 40 713,86 zł : 12 miesięcy = 3 392,82 zł + 5 818,87 zł dochód męża zgodnie z zaświadczeniem nadesłanym przez pracodawcę = 9 211,69 zł : na 3 osoby w rodzinie = 3070,56 - 1368,00 zł (300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie) = 1 702,56 zł - tyle wówczas wyniosła opłata za pobyt członka rodziny w dps, w związku z powyższym na taka kwotę dnia 24.10.2013r. w dniu sporządzono pismo, zgodnie § 4 umowy nr [...] z dnia [...] marca 2013r. Organ wskazał, że w okresie od dnia 1 września 2013r. do 30 czerwca 2014r. obwiązywały decyzje administracyjne ustalające wysokość wnoszonej opłaty przez P. B. za pobyt w DPS w Z. tj. decyzja znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. ustalająca wys. opłaty na kwotę 970,98 zł - obowiązywała w okresie od dnia 1 września 2013r. do dnia 31 marca 2014r. oraz decyzja znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. ustalająca opłatę Pana P. B. w wys. 1018,48 zł - obowiązująca od dnia 1 kwietnia 2014r. do dnia 30 czerwca 2014r. K. K. pomimo ustalonej od dnia 1 września 2013r. wysokości opłaty w kwocie 1702,56 zł wniosła tytułem opłaty za pobyt w dps P. B. w okresie od dnia 1 września .2013r. do dnia 30 czerwca 2014r., następujące kwoty: w miesiącu wrześniu 2013r, - kwotę 99,72 zł, następnie w miesiącu lutym 2014r. kwotę 486,75 zł, w maju 2014r. kwotę 191,67 zł oraz w miesiącu czerwcu kwotę 93,47 zł. Ustalono zatem, że różnica wynikająca z kwoty, którą winna K. K. wnieść za pobyt członka rodziny w dps tj. 16 962,48 a opłatą jaką wniosła w tym okresie tj. 871,61 zł wynosi 16 090,87 zł. Gmina W. wniosła w tym okresie opłatę z tytułu pobytu P. B. w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy pomiędzy opłatą wniesioną przez mieszkańca a wysokością średniego miesięcznego kosztu utrzymania w ww. domu tj. w okresie od 1 września 2013r. do 31 marca 2014r. w wysokości 1729,02 zł miesięcznie. Natomiast od 1 kwietnia 2014r. do 30 czerwca 2014r., z uwagi na zmianę wysokości dochodu P. B. a tym samym zmianę różnicy pomiędzy opłatą ww., a kosztem utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w Z. w wysokości 1681,52 miesięcznie, zgodnie z zaświadczeniem Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Z. z dnia 19 stycznia 2015r. W związku z powyższym ustalono wysokość zwrotu 16 090,87 zł tyt. poniesionych przez Gminę W. wydatków wniesionych zastępczo za pobyt P. B. w DPS w Z. Organ I instancji podał, że w dniu [...] lipca 2014r. wydał decyzję żądającą zwrotu tytułem zastępczo poniesionych wydatków przez Gminę za pobyt P. B. w DPS w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania K. K., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 17 listopada 2014r. wszczęto postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia na nowo kwoty podlegającej zwrotowi poniesionych przez Gminę wydatków za pobyt P. B. w domu pomocy społecznej. Mając na uwadze wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją MOPS we W. znak [...] z dnia [...] października 2014r. umorzone zostało postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 25 września 2013r. W dniu 17 października 2014r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. w okresie od dnia 1 września 2013r. do dnia 30 czerwca 2014r. W dniu 12 listopada 2014r. przeprowadzono z K. K. wywiad środowiskowy cz. I, podczas którego ponownie wyjaśniono sposób wyliczenia dochodu jej rodziny w okresie od dnia 1 września 2013r. do dnia 30 czerwca 2014r. Na podstawie zaświadczenia z ZUS z dnia 27 listopada 2014r. o wypłaconym świadczeniu macierzyńskim w okresie od dnia 21 lipca 2012r. do dnia 30 listopada 2014r., oraz zaświadczenia o zarobkach -męża – M. K. wystawionego w dniu 9 grudnia 2014r. przez A S.A. za okres od miesiąca września 2013r. do miesiąca czerwca 2014r. ponownie ustalono sytuację dochodową rodziny. Na podstawie zgromadzonych podczas, trwającego postępowania materiałów ustalono, że osiągane przez rodzinę K. K. dochody w wysokości średnio 10 437,66 zł miesięcznie, co przekracza 300% kryterium o kwotę 6 333,66 zł, co pozwala na żądanie opłaty za pobyt P. B. w dps, za okres ad dnia 1 września 2013r. do 30 czerwca 2014r., w wysokości określonej kolejno: pismem z dnia 24 października 2013r. oraz aneksem nr 1 z dnia 16 maja 2014r. W dniu 12 grudnia 2014r. w myśl art. 10 § 1kpa poinformowano K. K. o możliwości zapoznania się z dotychczas zgromadzonym materiałem oraz zajęcia stanowiska w powyższej sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma jednakże powyższe pismo nie zostało przez nią odebrane. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2b, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków na podstawie umowy w trybie art. 103 ust. 2. Ponadto organ podniósł, że ponoszenie opłaty przez Gminę W. w przypadku istnienia osób obowiązanych do tego w pierwszej kolejności - nie leży w interesie publicznym. Specyfika finansów publicznych nakazuje dysponowanie środkami publicznymi, w tym przeznaczonymi na zadania z zakresu pomocy społecznej w sposób celowy. Nie byłoby zatem zasadne przejmowanie kosztów pobytu osoby w domu pomocy społecznej na rachunek Gminy w przypadku istnienia obowiązanych w pierwszej kolejności. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podjętą po rozpatrzeniu odwołania K. K. od wyżej opisanej decyzji, na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołująca się zarzuciła kwestionowanemu aktowi administracyjnemu, iż został wydany z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 27 kpa, a także art. 8 ust. 3 i 8, art. 59 i art. 51 ustawy o pomocy społecznej, co zostało obszernie uzasadnione. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Rozpoznając powyższe odwołanie Kolegium Odwoławcze zważyło co następuje: W myśl art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca: 1) w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; 2) w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; 3) w regionalnym domu pomocy społecznej - ustala marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi - w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; małżonek; zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby inne niż mieszkaniec domu pomocy społecznej oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności - na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu - wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Umowa - zawierana na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - jest rodzajem umowy administracyjnej. Chociaż język prawny nie używa tego terminu, to uznać trzeba (co potwierdzą dalsze ustalenia), że tak należy zakwalifikować status tej konsensualnej formy działania administracji. Co zaś szczególnie istotne, mimo słabej i niespójnej normatywizacji polskich regulacji w tym zakresie, powyższa kwalifikacja odgrywa kluczową rolę w sposobie załatwienia niniejszej sprawy (szczegóły poniżej). Należy zatem zauważyć, że przedmiotowa umowa dotyczy wysokości opłaty, której obowiązek ponoszenia uprzednio kreuje dla zstępnego przepis prawa publicznego. Przepis stanowiący podstawę do jej zawarcia jest przepisem administracyjnym materialnoprawnym. Umowa ta nie jest urnowi cywilnoprawną, jest to umowa administracyjna materialnoprawna. W tym już miejscu wskazać trzeba, że umowa w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty nie podlega - w świetle aktualnego (dotychczasowego) stanu prawnego kontroli - w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Kolegium zauważyło nadto, że przepis art. 61 ustawy zawiera wyczerpującą regulację odnoszącą się do zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Unormowanie to zostało ukształtowane w taki sposób, w, w myśl zasady subsydiarności, koszt pobytu w domu pomocy społecznej ponosiła w pierwszy kolejności jednostka korzystająca z pomocy - mieszkaniec domu, następnie jej krewni - małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w pozostałym ewentualnym zakresie, ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Co istotne (jak już to zasygnalizowano), obowiązek małżonka, zstępnych i wstępnych, polegający na wnoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (w art. 61 ust. 3 ustawy nazywany też "obowiązkiem opłaty") pozostaje ex lege – in concreto, wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie wymaga zatem konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Z kolei zawarcie umowy - na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - ma wyłącznie na celu ustalenie wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w dom| pomocy społecznej (co expressis verbis wynika z treści tego przepisu). Nie ulega więc wątpliwości, że także umowa nie kreuje obowiązku opłaty. Wynika z tego, że w tym zakresie (tj. w odniesieniu do podmiotowo-przedmiotowych aspektów analizowanego obowiązku) i znajduje zastosowanie mechanizm określany jako bezpośrednie oddziaływanie normy prawnej (zob. J. Zimmermann. Warszawa 2013, s. 128-136). Uznać bowiem należy, że obowiązek opłaty powstaje ex lege - aczkolwiek związany z nim stosunek materialny, w pewnym zakresie, jest jeszcze (potem) dookreślany umową (z art. 10 ust. 2) lub asekurowany decyzją (podejmowaną na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy). Podkreślić jednak należy, że przy pomocy któregoś z ww. aktów stosowania prawa, konstytutywnie przesądza się o wysokości wymaganej in concreto opłaty. Brakuje więc prawnego umocowania do podejmowania na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej dla innych podmiotów niż mieszkaniec domu pomocy społecznej. Nota bene, nieprzypadkowo w art. 59 ust. 1 ustawy jest mowa o "[...] organie właściwym dla tej osoby [...]". Z punktu widzenia reguły wyznaczającej właściwość miejscową ustawodawca nieprzypadkowo - zdaniem Kolegium- użył sformułowania w liczbie pojedynczej. Decyzja o skierowaniu i decyzja ustalająca opłatę odnosi się do jednej osoby - mieszkańca (docelowo) domu pomocy społecznej. Zauważyć przy tym trzeba, że ww. decyzja ustalająca dotyczy opłaty (a nie opłat). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w art. 61 ust. 3 ustawy jest. mowa o "opłatach" wnoszonych zastępczo przez gminę [,,w przypadku niewywiązywania sit osób, o których mowa w ust. 2 pkt. 1 i 2 (...)]. Użycie zwrotu "opłaty te zastępczo wnosi gmina (...)" potwierdza zatem znaczenie i konsekwencje odnoszenia decyzji ustalającej do "opłaty". W sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może zatem egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą do wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, stwierdził, że "z powyższych uregulowań wynika zasada, iż w przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej - w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby - można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1 - 3 tej ustawy. [...] Sad I instancji bezzasadnie przyjął, że przepis art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość podlegającej zwrotowi przez osoby zobowiązane należności z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej, gdyż obowiązek taki może wynikać tylko z umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy [...]. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy ci pomocy społecznej". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 14 września 2011 r., IOSK 666/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podzielając stanowisko wyrażone w ww. wyroku, stwierdził: "[...] dopiero poniesienie przez gminę opłat - w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat ¡stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia właśnie z sytuacją odmowy zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez skarżącego T. B., a zatem zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej". "[...] skarżąca odmówiła podpisania tej umowy, co uzasadniało ustalenie wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 ust. 3 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit "b" i ust. 3 ustawy. Podkreślić należy, że obowiązek ponoszenia tych opłat powstaje, jak wyżej wskazano, z mocy prawa (art. 61 ust. 1 ustawy), zaś wspomniana umowa służy jedynie określeniu wysokości tych opłat" - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., IV SA/Wr 615/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Na takim stanowisku stoi również orzecznictwo sądów powszechnych uznające, iż niedopuszczalną jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (zob.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. III CZP 77/09, "Biuletyn SN" 2009, Nr 10/11). W decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustala się wysokość należności podlegającej zwrotowi (opłat wniesionych zastępczo przez gminę) oraz termik jej zwrotu. Wydanie decyzji - na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - jest możliwe dopiero w przypadku zastępczego wniesienia opłat przez gminę. Organ wykonawczy gminy - decyzją ustalającą wysokość należności podlegającej zwrotowi (opłat wniesionych zastępczo przez gminę) - obejmuje (także) opłaty wniesione zastępczo przez gminę przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że dnia 18 marca 2013 r. - na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - została zawarta umowa między Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. a K. K. Strony tej umowy (dobrowolnie) ustaliły, że opłata miesięczna ponoszona przez K. K. za pobyt P. B. w Domu Pomocy Społecznej w Z. wynosić będzie 100 zł (§ 1 pkt 3 umowy). Strony umowy uzgodniły także, że opłata będzie podlegać aktualizacji, a zmiana wysokości opłaty następować będzie, m.in., w przypadku zmiany wysokości dochodu mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w Z. – P. B., powodującej zmianę decyzji ustalającej opłatę za jego pobyt w Domu [§ 1 pkt 5 lit.b) umowy], a także zmiany wysokości dochodu oraz sytuacji osobistej, rodzinnej ¡majątkowej K. K. ustalonej na podstawie wywiadu aktualizacyjnego [§ 1 pkt 5 lit. c) umowy]. Stosownie do zdania pierwszego pkt. 6 § 1 umowy, w przypadku, o którym mowa w pkt. 5, Osoba Obowiązana (K. K.) poinformowana zostanie w formie pisemnej o zmianie wysokości opłaty. Obowiązek uiszczania opłaty w zmienionej wysokości powstaje z chwilą otrzymania pisma, o którym mowa w zdaniu pierwszym pkt. 6 § 1 umowy. Zmiana wysokości opłaty nie stanowi zmiany umowy (§ 1 pkt 6 zdanie drugie ¡trzecie umowy). K. K. zobowiązała się wnosić opłatę "do dnia 25-go każdego miesiąca, za miesiąc bieżący" (§ 2 pkt 1 umowy). Umowa z dnia 18 marca 2013 r. zaczęła obowiązywać od dnia 1 listopada 2012 r., na okres pobytu P. B. w Domu Pomocy Społecznej w Z. (§ 3 umowy). Kolegium Odwoławcze zauważyło, że z akt sprawy wynika, iż dnia 3 września 2014 r. strony umowy z dnia [...] marca 2014 r. zawarły aneks Nr 2 do umowy, obowiązujący od dnia 1 sierpnia 2014 r., zgodnie z którym zmiana wysokości opłaty określonej w § 1 pkt. 6 dokonywana będzie aneksem do umowy, a opłata miesięczna wnoszona przez K. K. wynosić ma 164,35 zł. Wcześniej jednak, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., pismem z dnia 24 października 2013 r., [...], skierowanym do K. K., po analizie jej sytuacji rodzinnej, dochodowej i zdrowotnej, powołując się na § 1 pkt 5 umowy z dnia 18 marca 2013 r., poinformował K. K., że opłata za pobyt P. B. w Domu Pomocy Społecznej w Z. ulega zmianie i od dnia 1 września 2013 r. wynosi 1702,56 zł miesięcznie. Kolegium nie jest władne dokonywać oceny zgodności z prawem ww. umowy z dnia [...] marca 2013r. i czynności Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 24 października 2013 r. Z analizy akt sprawy wynika, ze K. K., nie kwestionowała w jakimkolwiek trybie umowy z dnia [...] marca 2013r. (albo jej poszczególnych postanowień), ani czynności Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 24 października 2013 r. Kolegium Odwoławcze wskazało jeszcze, że organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...], ustalił opłatę dla P. B. w wysokości 970,98 zł, zaś decyzją z dnia [...] marca 2014 r., [...]- od dnia 1 kwietnia 2014 r., w wysokości 1018,48 zł (z uwagi na zmianę wysokości dochodu P. B.). K. K. została poinformowana o zmianie wysokości opłaty ponoszonej przez jej ojca. W świetle powyższego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wolą umowy z dnia [...] marca 2013 r., K. K. powinna wnosić co miesiąc opłatę w okresie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r. w wysokości 1702,56 zł, a od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., mając na uwadze ww. decyzję z dnia [...] marca 2014 r. - w kwocie 1681,52 zł (zob. w tym kontekście zaświadczenie Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Z. z dnia 19 stycznia 2015 r., [...]). Łącznie daje to kwotę 16962,48 zł. K. K. - w okresie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., jak wskazał organ pierwszej instancji, wniosła tytułem opłat: w wrześniu 2013 zł - 99,72 zł, w lutym 2014 r. - 486,75 zł, w maju 2014 r. - 191,96 zł i w czerwcu 2014 r. - 93,47 zł. Gmina W. ma zatem prawo dochodzić zwrotu zastępczo poniesionych za K. K. opłat w łącznej wysokości 16090,87 ( zaświadczenie Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Z. z dnia 19 stycznia 2015r. [...]) i nie narusza przepisów wskazanych w odwołaniu. W skardze na powyższą decyzję K. K. (dalej : skarżąca) zarzuciła, iż wydana została. : 1. z rażącym naruszeniem przepisu art. 8 ust. 3 i 4, art. 59 oraz art. 61 ustawy o pomocy społecznej polegającą na orzeczeniu przedmiotową decyzją o wysokości należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie 16.962,48 zł. tytułem poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt P. B. W Domu Pomocy Społecznej w Z. oraz wskazaniu w ww decyzji, że kwota ta podlega zwrotowi w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji, podczas gdy przedmiotowa decyzja nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych, a wskazana w nich kwota oraz jej czasokres są błędne; 2. z rażącym naruszeniem przepisów procedury, co miało wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ustalenia prawdy obiektywnej w oparciu o przeprowadzone dowody, w szczególności z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. polegającym na nierozpoznaniu istoty niniejszej sprawy i pominięciu ustalenia, czy kwota wskazana w decyzji została ustalona w sposób prawidłowy w oparciu o błędne ustalenia faktyczne nie poparte materiałem dowodowym a wręcz z materiałem dowodowym sprzeczne. - poprzez przyjęcie za prawidłowe ustaleń i wyliczeń organu MOPS co do wysokości opłaty podlegającej zwrotowi. Ponadto skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzut zgłoszone w toku postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Za jej uchyleniem przemawia w szczególności nierozpatrzenie zarzutów, jakie postawione zostały przez skarżącą w odwołaniu, w szczególności chodzi o wysokość dochodu obliczonego w postępowaniu, którego przedmiotem było wezwanie skarżącej do zwrotu zastępczo wyłożonych przez Gminę środków pieniężnych. W odwołaniu skarżąca nadto zarzuciła, że do ustalenia wysokości jej dochodu, a w konsekwencji do obliczeń co do wysokości obciążającej kwoty przyjęto wskazane w zeznaniu podatkowym i otrzymywane przez nią świadczenia z tytułu zasiłku macierzyńskiego. Takie rozstrzygnięcie byłoby błędne jako sprzeczne z przepisem art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, przy czym do dochodu ustalonego zgodnie z powyższymi zasadami nie wlicza się wskazanych tam świadczeń o typie socjalnym i zasiłkowym. Skarżąca dalej zarzuca, że błędnym jest uwzględnienie do obliczeń dochodu męża "choć wielokrotnie wyjaśniała, że nie prowadzi ona z nim wspólnego gospodarstwa domowego od początku 2014 r. co winno mieć wpływ na korektę kwoty ją obciążającej. Wskazanie we wcześniejszym wywiadzie że mimo rozdzielności majątkowej prowadziła z mężem wspólne gospodarstwo domowe nie ma absolutnie żadnego znaczenia wobec faktu późniejszego wielokrotnego sygnalizowania organowi tej zmiany. Utożsamianie faktu zajścia skarżącej w ciążę z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dziecka jest daleko idącym i niedopuszczalnym uogólnieniem". Skarżąca zarzuca też, że kwota obciążającą ją została obliczona z rażącym pominięciem informacji o tym, "że w kwietniu 2014r. urodziła drugie dziecko, co oznacza, że liczba członków rodziny uległa wówczas zmianie i zmiana ta winna być uwzględniana w dokonywanych obliczeniach. Fakt ciąży został już zgłoszony i udokumentowany w trakcie wywiadu alimentacyjnego we wrześniu 2013r., a następnie kilkakrotnie skarżąca i jej pełnomocnik wskazywał na urodzenie się dziecka". Podnosząc na powyższe nieprawidłowości skarżąca zarzuca, "że rozstrzygnięcie oparte jest na błędnych przesłankach faktycznych, a wadliwość merytoryczna decyzji jest skutkiem naruszenia kardynalnych, ustawowych zasad procedury, którymi powinien się kierować organ". Okoliczności te natomiast stały się podstawą wezwania o jakim wyżej mowa. Co zatem idzie wszechstronne ich ustalenie i ocena ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasad zawartych w art. 7 i art. 77 kpa. Stąd zupełnie niezasadnie w motywach swojej decyzji okoliczności te pomija organ odwoławczy, twierdząc, ze wysokość należności obciążających skarżącą, o jakiej mowa w piśmie organu I instancji z dnia 24 października 2013r., a także w aneksie "nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. W świetle tego należy wprost stwierdzić, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy skarżącej w jej całokształcie tak jak to wynika z istoty postępowania odwoławczego. Można przy tym z całą oczywistością uznać, że wysokość dochodu i sposób jego obliczania skarżąca czyni centralną kwestię tego postępowania żądając już od organu I instancji stosownego wyjaśnienia jej jak organ doszedł do kwoty jaka ją obciąża. I na to brakło odpowiedzi organu I instancji. Wprawdzie kwestie dochodu były przedmiotem rozważania w decyzji pierwszoinstancyjnej jednakże skarżąca nie zgodziła się z poczynionymi ustaleniami i ich oceną (oświadczenie z dnia 25 listopada 2014r. ). Należało zwrócić uwagę, że po szeregu oświadczeniach (zob. k. 16; 22;24;25;31;32), w których skarżąca scharakteryzowała swoją sytuację majątkową, rodzinną i osobistą, zażądała "po raz kolejny" od MOPS we W. przedstawienia dokładnych wyliczeń wraz z kwotami oraz ich źródłem, na których oparto wysokość wyliczenia opłat za pobyt ojca w DPS w okresie, którego dotyczy sprawa. Przedstawienie przez MOPS wyliczenia, które uznała za "wyjątki z treści ustawy" były jej zdaniem niewystarczające do podjęcia "merytorycznej polemiki". Zamiast wyłożenia stosownej argumentacji w następstwie tego pytania MOPS z kolei pytał skarżącą w jaki sposób tę należność osobiście wyliczyła (pismo z dnia 1 grudnia 2014r., k-11). Decyzja organu I instancji wprawdzie szeroko motywuje kwestie dochodu jednak nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności, które uważa skarżąca za doniosłe w sprawie, a w szczególności do rozdzielności majątkowej i tego, że mąż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zarzuty, jakie skarżąca czyniła już w postępowaniu w I instancji, podniesione zostały w odwołaniu, przy czym organy obu instancji nie odniosły się do tych kwestii, co świadczy, że istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały wszechstronnie ustalone i ocenione. Należy tu dodać, że w decyzji organu I instancji mowa jest o tym, że decyzja w tym samym przedmiocie poprzedzająca tę omówioną wcześniej decyzją organu II instancji została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzji kasującej to orzeczenie, wydanej przez Kolegium, brak w aktach sprawy. Kolegium nie przedstawiło jej również na żądanie Sądu a mogła mieć ona znaczenie z punktu widzenia oceny realizacji zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77, kpa w szczególności gdy chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu posądowym organ I instancji winien w szczególności dołączyć do akt sprawy decyzje o jakich mowa w uzasadnieniu MOPS z dnia [...] stycznia 2015r. [...] i uzupełnić ustalenia faktyczne sprawy według uwag poczynionych wyżej. Organ ustalając dochód skarżącej powinien odnieść się do kwestii rozdzielności majątkowej, a także podnoszonej przez skarżącą okoliczności prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje potwierdzenie w art. 200 powyższej ustawy. J.T. 24.03.16r.