IV SA/Wr 394/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], po rozpoznaniu odwołania M. D. – dalej skarżący – od decyzji [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...], [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (jt. Dz. U. z 2011, Nr 127, poz. 721) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący złożył [...] października 2012 r. w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powiatowy Zespół wydał [...] decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego nie zostało zakończone poprzednie postępowanie. W związku z orzeczeniem Powiatowego Zespołu w W. z [...], uchylonym następnie przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. w dniu [...]., strona odwołała się do Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ś.. Następnie na skutek apelacji sprawa trafiła na wokandę Sądu Okręgowego w Ś.. Postępowanie dotyczące stopnia niepełnosprawności zakończy się więc wydaniem wyroku. Do momentu otrzymania prawomocnego wyroku przez Powiatowy Zespół, organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania w tożsamej sprawie. Przepis art. 156 § 3 k.p.a. wskazuje organowi administracji publicznej stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną właśnie z uwagi na eliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć w tożsamej sprawie. Ewentualnie wydane orzeczenia w sprawie skarżącego obarczone byłoby więc wadliwością prowadzącą do stwierdzenia jego nieważności. Specyfika orzecznictwa o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności pozwala na wydanie ponownego orzeczenia z uwagi na zmianę stanu zdrowia zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328), nie jest to jednak możliwe przed uprawomocnieniem się poprzedniego orzeczenia. Zauważono, że argumentacja strony dotycząca wygaśnięcia orzeczenia z [...] jest bezzasadna. Orzeczenie miało wprawdzie wpisany okres obowiązywania do [...] listopada 2012 r., jednak ze względu na złożenie odwołania przez skarżącego nie stało się prawomocne i nie wywołuje skutków prawnych. Legitymowanie się orzeczeniem nieprawomocnym w celu uzyskania świadczeń wyczerpuje znamiona art. 286 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.). Obowiązkiem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., na skutek wniosku strony z [...] października 2012 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, było niezwłoczne wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do momentu zakończenia postępowania sądowego. Organ winien był wydać takie postanowienie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa Powiatowy Zespół nie miał podstaw do umorzenia postępowania. Stwierdzone naruszenie prawa, uzasadnia uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowy Zespół w W.. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 3, art. 4, art. 6b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139 poz. 1328): - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 10 § 1 kpa, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 105 § 1 kpa, - rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 75 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 1 i 158 § 1 kpa. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia [...] ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest niekorzystna i sprzeczna z prawem materialnym i administracyjnym. Uchylając decyzję PZON organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, czy też uzupełnienia postępowania dowodowego. Organ miał zatem obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podaje, że organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) przez co nie mógł żądać przeprowadzenia dowodu z akt Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ś. i Sądu Okręgowego w Ś. na okoliczność orzeczenia PZON w W. w jego sprawie z 2009 r. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji zobowiązany był rozpatrzyć sprawę co do istoty, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe czy też zawiesić postępowanie jak wskazuje organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w Województwie [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]., którą organ odwoławczy – uchylił na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem decyzja kasacyjna. Tego rodzaju decyzja nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ale ogranicza się tylko do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z kolei Sąd kontrolując tego typu decyzję ogranicza się jedynie do zbadania czy nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, a więc czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem uprawniające organ odwoławczy do zastosowania tego unormowania. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja wywołała zatem wystąpienie dwóch przesłanek łącznie a mianowicie konieczność ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do rozstrzygnięcia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakończenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 2 kpa wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Z powyższego wynika, że stwierdzenie, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania jest przesłanką konieczną ale wystarczającą do uchylenia decyzji. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że ,,konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Pod pojęciem ,,konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy należy rozumieć sytuację braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub nieprzeprowadzenia go w znacznej części – co uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez uniemożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis tego artykułu, tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Możliwość zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego należy traktować jako absolutny wyjątek. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005). Należy też zwrócić uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej, bowiem przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie omawianego rozstrzygnięcia powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej powinno więc wynikać, dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa oraz winno wskazać, jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ pierwszej instancji, zaś pominięcie tych elementów skutkuje wadliwością podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 546/12). W niniejszej sprawie organ administracji pominął powyższe obowiązki. Lektura treści uzasadnienia kasacyjnej decyzji wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało bez wskazania spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do treści tego przepisu, a nadto nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przed organem pierwszej instancji powodując konsekwencje w postaci niewyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto nie wykazał, że bez uzupełnienia postępowania w znacznej części nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy, gdyż materiał dowodowy na to nie pozwala i nie jest też możliwe uzupełnienie go na zasadzie art. 136 k.p.a. taka konstrukcja zaskarżonej decyzji w istotny sposób narusza art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. – a co za tym idzie – stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zasadniczą czynnością jaką należało podjąć, mającą znaczenie z punktu widzenia przedmiotowości tego postępowania było porównanie wniosków skarżącego wszczynających postępowanie przed wymienionym na wstępie Powiatowym Zespołem: z 2009 i 2012 r. Gdyby przedmiot postępowania w obu tych sprawach był tożsamy i okoliczności faktyczne obu spraw nie budziły wątpliwości za wskazane należałoby uznać rozważenie, czy późniejsze postępowanie jest przedmiotowe. Dotyczyłoby ono bowiem tej samej kwestii, w której postępowanie toczyło się już przed sądem powszechnym a organem mającym autorytatywnie przesądzić o stanie zdrowia skarżącego. Na marginesie podkreślić należy, iż nie jest rolą sądu zastępowanie organów w rozstrzyganiu sprawy a zwłaszcza poszukiwaniu okoliczności nie zawinionych przez organ a mogących uzasadniać rozstrzygnięcie kasacyjne. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględniając powyższy wywód ponownie rozpozna odwołanie, mając przy tym na uwadze istotę zasady dwuinstancyjności, (art. 15 k.p.a.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.