IV SA/Wr 396/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie procedury ustalania kosztów kształcenia ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat K. oddala skargę w całości. W dniu 23 kwietnia 2014 r. Zarząd Powiatu K. podjął uchwałę nr [...] w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat K. wprowadzonej w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 ustawy o systemie oświaty. Uchwała została oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Zarząd Powiatu K. uchwalił, że: § 1. Koszt kształcenia jednego ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych Powiatu K. ustala się na podstawie zaplanowanych w budżecie jednostek oświatowych wydatków bieżących ponoszonych w poszczególnych typach i rodzajach szkół. Wyliczenia kosztów dokonuje się według określonych poniżej zasad: 1. Wysokość wydatków na wynagrodzenia nauczycieli oblicza się na podstawie zawartych w arkuszu organizacyjnym danych dotyczących zatwierdzonej do realizacji przez organ prowadzący ilości godzin zajęć lekcyjnych prowadzonych w poszczególnych szkołach oraz wskazanych nauczycieli prowadzących zajęcia lekcyjne w danej szkole. 2. Wysokość wydatków na wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi ustala się wyliczając je na podstawie proporcji liczby godzin ujętych w zatwierdzonym arkuszu organizacyjnym, realizowanych w szkole, której ustalenie kosztów na jednego ucznia/słuchacza dotyczy, w stosunku do liczby godzin wszystkich zajęć wynikających z planu nauczania zapisanych w arkuszu. 3. Wysokość wydatków rzeczowych ustala się w oparciu o zatwierdzony arkusz organizacyjny, wyliczając na jego podstawie proporcję liczby godzin realizowanych w szkole, której ustalenie kosztów dotyczy, w stosunku do liczby godzin wynikających z planu nauczania wszystkich szkół, których wydatki są ujęte w planie finansowym. 4. Wysokość wydatków na wynagrodzenia zarządu ustala się w oparciu o sumę wszystkich składników wynagrodzenia zarządzających będących nauczycielami, poza wydatkami na realizowane przez nich godziny zajęć dydaktycznych pomnożoną, przez wskaźnik liczby godzin ujętych w zatwierdzonym arkuszu organizacyjnym, realizowanych w szkole, której ustalenie kosztów na jednego ucznia/słuchacza dotyczy, w stosunku do liczby godzin wszystkich zajęć wynikających z planu nauczania zapisanych w arkuszu. § 2. Wstępne ustalenie wysokości kosztów kształcenia jednego ucznia/słuchacza poszczególnej szkoły dokonuje się według ww. zasad na podstawie przyjętego planu wydatków w podjętej przez Radę Powiatu uchwale budżetowej na dany rok budżetowy. § 3. Ustalenie rzeczywistych kosztów ponoszonych na jednego ucznia/słuchacza w szkołach, których koszty stanowią podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych dokonywane jest do dnia 10 grudnia roku, którego rozliczenie dotyczy. W wyliczeniu uwzględnia się wszystkie zmiany wysokości wydatków budżetowych, zmiany ilości uczniów oraz zmiany dokonane w arkuszu organizacyjnym. § 4. Dla prawidłowego wyliczenia kosztów ponoszonych na jednego ucznia/słuchacza w poszczególnych szkołach, jednostki oświatowe, których to wyliczenie dotyczy zobowiązane są do prowadzenia w ciągu całego roku odrębnej ewidencji, umożliwiającej ustalenie wydatków bieżących dla każdego typu szkoły, której koszty funkcjonowania stanowią podstawę do wyliczenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych. § 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014 r. Uchwałę tę zaskarżyła Spółka z o.o. A, działająca poprzez pełnomocnika, który zarzucił: 1. naruszenie art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) o systemie oświaty, ustawa, w związku z § 5 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu K. z dnia [...] w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat K. wprowadzonej w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 ustawy (zwana dalej uchwałą) poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji; 2. naruszenie art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (tak w skardze – uwaga Sądu) polegające na wydaniu uchwały z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 r., co narusza zasadę lex retro non agit. Wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 5 a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu Zarządu Powiatu K. do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie w aktach administracyjnych sprawy – uwaga Sądu). Wywodził, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wysokość należnej szkole dotacji powiązana jest z wysokością ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W celu ustalenia wydatków organ prowadzący do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji ma obowiązek podać organowi zobowiązanemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów. Oczywistym jest, iż wysokość stawki dotacji przeznaczonej na dany rok kalendarzowy określana na podstawie art. 90 ust 3 ustalona jest na bieżący rok budżetowy i powinna ulegać zmianie wraz z wydaniem kolejnej uchwały budżetowej. Z kolei budżet jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 211 ustawy o finansach publicznych ustalany jest na rok budżetowy na podstawie uchwały budżetowej. Wyłączną kompetencję do przyjęcia uchwały budżetowej posiada Rada Gminy/Powiatu. Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Jak można wywieść z art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przepis ten zawiera legalną definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określa formę uchwalania i czasowe ramy obowiązywania uchwały budżetowej oraz podkreśla jego rolę jako podstawy gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Budżet ten jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządowych, uchwalanym przez organ przedstawicielski w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy operacji finansowych w zakresie gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przyszłych. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 214 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych). Jak wynika z powyższego, za uzasadnione należy jedynie uznać określenie stawki dotacji do dnia 31 marca danego roku budżetowego, czyli do momentu ostatecznego uchwalenia budżetu przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. W konsekwencji powyższego, nie można zgodzić się z wprowadzonymi na mocy uchwały uregulowaniami. Nie jest bowiem prawidłowe wyliczenie kosztów według zasad określonych w uchwale Zarządu Powiatu. Zasady te wynikają wprost z ustawy o systemie oświaty. Za niedopuszczalne należy także uznać wydanie kwestionowanej uchwały przez Zarząd Powiatu K. w dniu [...] przy jednoczesnym wprowadzeniu postanowienia, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 r. Powyższe bez wątpienia narusza jedną z naczelnych zasad prawa - lex retro non agit, u podstaw której leży zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 17 grudnia 1997 r., K 22/96). Istotę zasady niedziałania prawa wstecz należy sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno działać "na przyszłość", wobec tego nie powinno się stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. W związku z powyższym następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy (wyrok TK z 12 maja 2009 r. P 66/07). Naruszenie wskazanej zasady powoduje naruszenie istotnych zasad konstytucyjnych, mianowicie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa czy zasady ochrony praw nabytych. Wskazuje także, że dyrektywa lex retro non agit jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, która polega na zakazie stanowienia norm prawnych nakazujących stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały , miejsce przed ich wejściem w życie. Zaznaczenia w tym miejscu również wymaga, że zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, ale jedynie wówczas, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W praktyce nadanie aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej nie będzie sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami jedynie wówczas gdy akt normatywny będzie polepszał sytuację prawną jego adresatów (np. będzie zawierał normy bardziej korzystne niż dotychczas obowiązujący akt prawny regulujący tę samą materię). Ponadto należy wskazać, że nie zachodzą przesłanki do skorzystania przez jednostkę samorządu terytorialnego z możliwości wynikających z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jeżeli mogła ona podjąć uchwałę w terminie wcześniejszym, co bez wątpienia ma zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, bowiem zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż art. 90 ust. 3 w sposób jednoznaczny wiąże wysokość dotacji z prognozami jakie czyni jednostka samorządu terytorialnego w ustalonym budżecie, co oznacza, że jej wysokość winna zostać określona w powiązaniu z uchwałą budżetową i winna ulegać zmianie każdorazowo po zmianie budżetu w zakresie dotyczącym szkół, a nie z mocą wsteczną. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego jakim są szkoły, których organem prowadzącym uprawnionym do reprezentacji jest A Sp. z o.o. nie może budzić wątpliwości (...). W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu K. wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że jego uchwała normuje procedurę wyliczenia wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju, co szkoła niepubliczna, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki, w przypadku, gdy szkoła publiczna funkcjonuje w zespole szkół. Art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm. - zwana dalej u.s.o.) stanowi, że podstawą wyliczenia dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek nauki ani obowiązek szkolny, są wydatki bieżące ponoszone w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju, co dotowana szkoła, przy spełnieniu przez szkolę j niepubliczną określonych w u.s.o. wymogów. Ustawa o systemie oświaty nie wskazuje, w jaki sposób wyodrębnić wydatki bieżące ponoszone przez szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju, co dotowana szkoła, w przypadku, gdy szkoła publiczna funkcjonuje w zespole szkól różnych typów i rodzajów. W związku z koniecznością ustalenia stawki dotacji dla szkól niepublicznych, Zarząd Powiatu K. wprowadził w uchwale procedurę ustalenia wysokości wydatków bieżących ponoszonych w szkole publicznej konkretnego typu i rodzaju; uchwała ta została skierowana do aparatu samorządu powiatowego. W skardze skarżąca wskazuje, że uchwała narusza także art. 90 ust. 3e oraz 3f u.s.o. Przepisy te nadają organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanym szkołom oraz placówkom oświatowym, a także określają sposób przeprowadzenia kontroli. Uchwała nie zawiera żadnych uregulowań w tym zakresie. Skarżąca zarzuca, że przepisy uchwały są niezgodne również z art. 211, 212, 214 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zdaniem skarżącej zasady wyliczenia dotacji dla uczniów szkół niepublicznych wynikają wprost z ustawy. Ustawa nie stanowi, na jaki dzień ustala się wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych w celu wyliczenia dotacji przypadającej na jednego ucznia szkoły niepublicznej. Art. 90 ust. 3 mówi o wydatkach bieżących ustalonych w budżecie gminy lub powiatu. W związku z dokonywanymi w trakcie roku budżetowego zmianami w planie budżetu Powiatu K. na podstawie art. 257 i 258 ustawy o finansach publicznych, w celu prawidłowego stosowania art. 90 ust. 3 ustawy, kwota wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych będących podstawą do ustalenia należnej w danym roku stawki dotacji jest ostatecznie ustalona do dnia 10 grudnia danego roku, co jest zapisane w § 3 uchwały. Zmiana stawek dotacji każdorazowo po zmianie planu budżetu w zakresie wydatków bieżących ponoszonych przez szkoły publiczne nie wpłynie na zmianę sytuacji, że na koniec roku budżetowego zostanie ustalona jedna stawka dotacji obowiązująca w całym roku, na który udzielona jest dotacja, ze względu na charakter dotacji. Dotacja oświatowa ma charakter roczny i jest czynnością jednorazową - zgodnie . z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV CSK 531/13, w którym sąd stwierdził, że "dotacje dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych z uprawnieniami szkól publicznych są świadczeniami jednorazowymi, ponieważ ich wysokość jest określona bez odwoływania się do elementu czasu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje są przekazywane na rachunek szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, a część za grudzień w terminie do dnia 15 grudnia, gdyż jest to tylko określenie sposobu spełnienia świadczenia jednorazowego." § 5 uchwały nr [...] stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 837/14 oddalił skargę organu prowadzącego policealną szkołę niepubliczną w K. w sprawie Uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu K. W uzasadnieniu sąd wskazuje, że uchwała nie narusza zasady lex retro non agit. Uchwała zarządu nie jest bowiem aktem prawa miejscowego. Zgodnie z uzasadnieniem sądu uchwała "została oparta - na podstawie normy ustrojowej zawartej w ustawie o samorządzie powiatowym, tj. art 32 ust. 1. Przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy aktu prawa miejscowego. Ponadto, uchwała ta nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie jest adresowana do nieokreślonego kręgu osób, nie obejmuje swymi unormowaniami sytuacji powtarzalnych, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów. Jako akt wewnętrzny została skierowana do aparatu samorządu powiatowego." Zatem uchwała ta - nie będąc aktem prawa miejscowego - nie wymagała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D., a treść jej § 5 nie naruszyła zasady niedziałania prawa wstecz. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest zgodne z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. I SA/Gd 1293/12 z dnia 16 stycznia 2013 r., który stwierdził, że "w myśl art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wskazuje to na wyraźny wyjątek od zasady niedziałania prawa wstecz. Skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa (akty prawa miejscowego w oparciu o art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym może bowiem stanowić wyłącznie rada powiatu)". ... Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Pełnomocnik skarżącej Spółki zarzuca omówionej na wstępie uchwale naruszenie przepisów art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f ustawy poprzez jej wydanie z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji, a nadto naruszenie art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 197, poz. 1172) polegające na wydaniu uchwały z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 r., co narusza zasadę lex retro non agit. W zaskarżonej uchwale bowiem wprowadzono uregulowania, które nie znajdują potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej. W szczególności w art. 90 ust. 3 ustawy, wiążącym wysokość ustalonych w budżecie jednostki samorządu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Przepis art. 90 ust. 3 ustawy jednakże stanowi, że podstawą wyliczenia dotacji oświatowej są wydatki bieżące ponoszone w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju co dotowana szkoła. Z porównania przepisów art. 211 ustawy o finansach publicznych i art. 90 ust. 3 ustawy wcale nie wynika, że wysokość dotacji jest określona w uchwale budżetowej jednostronnie przez organ uchwałodawczy, w oderwaniu od rzeczywistych wydatków bieżących ponoszonych w szkole. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu K. podkreśla, że uchwała wskazuje procedurę wyliczania wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w szkole publicznej. Mówi o tym wprost § 1 uchwały: Koszt kształcenia ucznia-słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych Powiatu K. ustala się na podstawie zaplanowanych w budżecie jednostek oświatowych wydatków bieżących ponoszonych w poszczególnych typach i rodzajach szkół. Wyliczenia kosztów dokonuje się z uwzględnieniem wysokości wydatków na wynagrodzenia nauczycieli, pracowników administracji i obsługi, wydatków rzeczowych na wynagrodzenia zarządu. Ustalenie rzeczywistych kosztów ponoszonych na jednego ucznia-słuchacza poszczególnej szkoły dokonuje się według tych zasad na podstawie przyjętego planu wydatków w podjętej przez Radę Powiatu uchwale budżetowej na dany rok budżetowy. Uchwała zaskarżona przez Spółkę – jak wynika z odpowiedzi na skargę, została skierowana do "aparatu samorządu powiatowego". Bliższe przyjrzenie się ustalaniu wysokości tych wydatków pozwala zatem stwierdzić istnienie określonego planu w budżecie jednostek oświatowych oraz planu wydatków w podjętej przez Radę Powiatu uchwale budżetowej na dany rok budżetowy. Na podstawie tych planów wydatki szkół zostają kształtowane. Nie można zatem przyjąć, jak zarzuca Spółka, że postanowienia uchwały nie mieszczą się w przepisach ustawowych. Nie sposób tym samym podzielić zapatrywania skarżącej, że wyliczenie wydatków szkoły powinno się opierać na podstawie ustawy, a nie tego rodzaju aktu prawnego, jak zaskarżona uchwała. Skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 90 ust. 3e oraz ust. 3f ustawy (kontrola wykorzystywania dotacji) jednak w żadnym z postanowień kwestionowanej uchwały nie ma mowy o instytucji takiej kontroli, co zwalnia Sąd z obowiązku odnoszenia się do tej kwestii. Można tylko na marginesie dodać, że wyrażenie "dotacja" tylko raz pojawiło się w uchwale w jej § 4, w którym Zarząd postanowił, iż dla prawidłowego wyliczenia kosztów ponoszonych na jednego ucznia-słuchacza w poszczególnych szkołach jednostki oświatowe, których to wyliczenie dotyczy zobowiązane są do prowadzenia w ciągu całego roku odrębnej ewidencji, umożliwiającej ustalenie wydatków bieżących dla każdego typu szkoły, której koszty funkcjonowania stanowią podstawę do wyliczenie wysokości dotacji dla szkół niepublicznych. Uchwała powyższa była już kwestionowana przed tutejszym Sądem, który skargę wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 837/14 oddalił. Strona skarżąca zarzuciła wówczas naruszenie art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) oraz art. 58 i art. 82 ustawy, a nadto art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Skład orzekający Sądu w tej sprawie nie stwierdził naruszenia tych przepisów prawa. Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Została bowiem oparta na podstawie normy ustrojowej zawartej w ustawie o samorządzie powiatowym, tj. art. 32 ust. 1. Przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy aktu prawa miejscowego (poza aktami porządkowymi). Ponadto uchwała ta nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Nie jest adresowana do nieokreślonego kręgu osób, nie obejmuje swymi unormowaniami sytuacji powtarzalnych, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów. Jako akt wewnętrzny skierowana została jedynie do aparatu samorządu powiatowego, a nie - wbrew stanowisku skarżącej - do osób prowadzących szkoły niepubliczne. Jako taka nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków i nie przyznaje jej żadnych uprawnień. W konsekwencji powyższego uchwała ta - nie będąc aktem prawa miejscowego - nie wymagała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D., a treść jej § 5 nie naruszyła zasady lex retro non agit. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wskazuje to na wyraźny wyjątek od zasady niedziałania prawa wstecz. Skoro zatem - jak słusznie podniósł organ - możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/GD 1293/12). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił ten wywód. Tym samym Zarząd Powiatu K. nie naruszył przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 2, 7 i 94. Pierwsza z tych zasad została połączona w uzasadnieniu skargi z naruszeniem art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, więc skoro Sąd nie stwierdził naruszenia tego przepisu prawa to i połączony z nim zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji nie mógł się ostać. W jaki sposób natomiast miałoby dojść do naruszenia art. 7 i art. 94 ustawy zasadniczej tego skarżąca Spółka nie wyjaśniła. Wobec tego nie sposób odnieść się do tak formułowanego zarzutu. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd zatem skargę oddalił. Sąd przy tym uznał, że ze względu na odmienne zarzuty skargi w obu tych sprawach oraz tezy wyroku NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. II OSK 2618/12, w którym wskazano, że przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pomimo dokonanej przez Sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot, w niniejszej sprawie istnieją podstawy do merytorycznego zbadania zaskarżonej uchwały pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej. Z tego względu Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż skargę należy rozpatrzyć merytorycznie uwzględniając oceny prawne zawarte w wyżej przywołanym wyroku. H.B.23.12.2015 r.