IV SA/Wr 397/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I.oddala skargę w całości; II.przyznaje adwokatowi A. S. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. A. Z. (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie pomocy w sfinansowaniu zakupu obuwia ortopedycznego wiosenno-letniego i leków dla córki oraz środków czystości. W wyniku przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni samotnie wychowuje trzyletnią córkę, zamieszkując wraz z nią w domu studenckim. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, kontynuującą studia w systemie stacjonarnym, nieaktywną zawodowo i zarejestrowaną w urzędzie pracy jako poszukująca pracy. Na jej miesięczne dochody w łącznej wysokości 1071,63 złotych składają się: renta socjalna, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem dla samotnej matki. Z uwagi na znaczne wydatki związane z własną chorobą oraz leczeniem i rehabilitacją córki, strona nie jest w stanie na bieżąco regulować wszystkich kosztów bieżącego utrzymania, gdyż po opłaceniu samego akademika pozostaje jej kwota 331,63 złotych. Nie dysponuje ona również wsparciem alimentacyjnym ze strony ojca dziecka, czy też własnej matki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5 i 9, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1, 3, 3a i 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a.), przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek celowy w łącznej kwocie 420 złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu: obuwia ortopedycznego wiosenno-letniego (200 złotych) i leków dla córki (200 złotych) oraz środków czystości (20 złotych). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że dochód miesięczny rodziny skarżącej wynosi 1071,63 złotych, a tym samym przekracza kryterium dochodowe kształtujące się na poziomie 1028 złotych, co powoduje brak uprawnień do otrzymania świadczenia celowego za zasadach ogólnych. Jednakże wobec treści art. 41 u.p.s. stronie – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – można przyznać specjalny zasiłek celowy. W niniejszej zaś sprawie – zdaniem organu pomocy społecznej – takie okoliczności zachodzą. Strona sama będąc osobą niepełnosprawną, sprawuje opiekę nad przewlekle chorą córką. Sytuacja zdrowotna córki sprawia, że strona musi zapewnić jej specjalistyczne obuwie i leki oraz odpowiednie środki czystości. Nie jest tego w stanie zrobić samodzielnie ze względu na ich wysokie ceny oraz niskie dochody własne, które nie zabezpieczają w pełni jej podstawowych potrzeb. Poza tym pobierane przez nią świadczenie rentowe jest obciążone egzekucją sądową (185,33 złotych) oraz znacznymi wydatkami mieszkaniowymi (590 złotych). Organ podał również, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wysokość przyznanego świadczenia uwarunkowana była możliwościami finansowymi organu pierwszej instancji. Jak wynika bowiem z danych ośrodka pomocy społecznej, w marcu 2016 r. średnia wysokość przyznanych zasiłków celowych i celowych specjalnych kształtowała się na poziomie 347,12 złotych i w szczególności dotyczyła tych osób i rodzin, które nie posiadają własnego dochodu. Odwołując się od powyższej decyzji strona podała, że przyznane świadczenie nie jest wystarczające na całkowite pokrycie bieżących potrzeb dziecka. Koszty obuwia wynoszą bowiem ok. 512 złotych, zaś wartość poszczególnych środków czystości przewyższa znacznie przyznaną kwotę 20 złotych. Skoro zaś uzyskiwane dochody nie są wystarczające na opłacenie choćby podstawowych potrzeb, to tym bardziej strona nie będzie miała z czego pokryć pozostałej części kosztów niezbędnych rzeczy. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jedną z podstawowych przesłanek udzielania świadczeń jest kryterium dochodowe. Jednakże – na zasadzie wyjątku – świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego może zostać przyznane wnioskodawcy w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Kolegium podkreśliło, że wysokość świadczenia uzależniona jest z jednej strony od potrzeb wnioskodawcy, zaś z drugiej strony od celów i możliwości pomocy społecznej. Uwzględniając zaś fakt, że zasiłek celowy ma specjalny charakter i jest przyznawany beneficjentom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, a także, że możliwości pomocy społecznej odzwierciedlane są poprzez średnią wysokość zasiłków ustalanych w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji, nie sposób zarzucić organowi pomocy społecznej niewłaściwe ustalenie kwoty przyznanego zasiłku. Rozważył on bowiem należycie zasadność przyznawanej pomocy. Kolegium dodało ponadto, że gdy w ocenie wnioskodawcy w dalszym ciągu pozostaje on w sytuacji wymagającej pomocy, może ponownie wystąpić o udzielenie mu wsparcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podkreśliła, że wydana decyzja narusza szereg przepisów prawa i działa na niekorzyść poważnie chorującego dziecka, mającego prawo do leczenia i godnego życia. Jednocześnie zaznaczyła, że precyzyjne uzasadnienia winno zostać sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, o którego ustanowienie wniosła. W odpowiedzi, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej, podtrzymał wniesioną skargę oraz wniósł o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem zaś pomocy społecznej jest zapobieganie wskazanym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest specjalny zasiłek celowy, który może zostać przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Podkreślić należy, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy z punktu widzenie wystąpienia szczególnych przesłanek uzasadniających udzielenie pomocy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym samo pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to szczególnie negatywne położenie życiowe osoby lub rodziny, wynikające z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, niecodziennych oraz okazjonalnych zdarzeń, którym osoba lub rodzina nie jest w stanie zapobiec (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 1205/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznania z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 409/15). Cechą charakterystyczną przedmiotowego świadczenia jest również to, że przysługuje ono niezależnie od obowiązujących kryteriów dochodowych. Tym bardziej konieczne jest zatem zbadanie przez organ sytuacji życiowej wnioskodawcy w kontekście jej nadzwyczajności i wyjątkowości. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Miesięczny dochód osiągany przez jej dwuosobową rodzinę (1071,63 złotych) przekracza bowiem stosowne kryterium dochodowe (1028 złotych) uprawniające do otrzymania zasiłku celowego. Jej sytuacja życiowa może być zaś rozpatrywana w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Jest ona bowiem osobą niepełnosprawną, samodzielnie wychowującą chorą córkę, która wymaga specjalistycznego leczenia. I choć osiągany dochód wyższy jest od ustawowego kryterium dochodowego, to jednakże z racji potrąceń komorniczych (185,33 złotych) oraz znacznych opłat mieszkaniowych (590 złotych), nie jest w stanie w pełni samodzielnie zaspokoić wszystkich potrzeb wynikających z opieki sprawowanej nad córką. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest jednak kwestia przyznania świadczenia, lecz określenia jego wysokości. Zdaniem skarżącej, zasiłek został ustalony na takim poziomie, który nie pozwala na pełne pokrycie sygnalizowanych przez nią potrzeb. Sama zaś nie jest w stanie pokryć pozostałych kosztów zakupu niezbędnych dla córki rzeczy i leków. W ocenie Sądu, wysokość przyznanego skarżącej specjalnego zasiłku celowego, choć mieści się w granicach uznania administracyjnego, miała jednak uzasadnione podstawy. Jak wynika z art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ze wskazanych regulacji wynika zatem, że potrzeby wnioskodawców ubiegających się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej mogą zostać uwzględnione wówczas, gdy mieszczą się w granicach ustawowych celów pomocy społecznej, są dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy oraz mieszczą się w możliwościach organów pomocy społecznej. Zgodnie z ugruntowanych poglądem sądów administracyjnych, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 945/08, z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1846/13 oraz z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3174/14). Nawet zatem trudna sytuacja skarżącej i jej córki, co w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania jej pomocy w takim zakresie, w jakim by tego oczekiwała. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że organy, przyznając skarżącej specjalny zasiłek celowy w łącznej wysokości 420 złotych, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z treści art. 41 pkt 1 u.p.s. Dokonały one bowiem wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. W szczególności podkreślić należy, że organy zasadnie zauważyły, że wysokość ustalonego zasiłku wynika z możliwości finansowych pomocy społecznej. W marcu 2016 r., a więc w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, średnia wysokość wypłaconych zasiłków celowych i celowych specjalnych kształtowała się bowiem na poziomie 347,12 złotych. Przy czym przyznane świadczenia obejmowały głównie te osoby lub rodziny, które w ogóle nie posiadały własnego dochodu. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację strony, a z drugiej własne możliwości finansowe, i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa i działania na niekorzyść oraz z pokrzywdzeniem dziecka. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Zainteresowana musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określiła w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia – jak już to zostało wskazane – uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna czy też zdrowotna była najtrudniejsza (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 948/15 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Należy także zauważyć, że świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę pomocy osobom i rodzinom w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są ustalane w zakresie w jakim osoby lub rodziny ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Reasumując, należało stwierdzić, że zakwestionowana decyzja Kolegium miała uzasadnione podstawy i nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Organ wziął bowiem pod uwagę sytuację życiową skarżącej i przyznał na jej świadczenie na takim poziomie, na jaki pozwalały mu dostępne środki finansowe. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).