IV SA/Wr 399/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje adwokatowi N. S. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. A.Z. (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o pomoc w sfinansowaniu posiłku w żłobku dla córki – K. Z. W wyniku przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni samotnie wychowuje trzyletnią córkę, zamieszkując wraz z nią w domu studenckim. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, kontynuującą studia w systemie stacjonarnym, nieaktywną zawodowo i zarejestrowaną w urzędzie pracy jako poszukująca pracy. Na jej miesięczne dochody w łącznej wysokości 1071,63 złotych składają się: renta socjalna, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem dla samotnej matki. Z uwagi na znaczne wydatki związane z własną chorobą oraz leczeniem i rehabilitacją córki, strona nie jest w stanie na bieżąco regulować wszystkich kosztów bieżącego utrzymania, gdyż po opłaceniu samego akademika pozostaje jej kwota 331,63 złotych. Nie dysponuje ona również wsparciem alimentacyjnym ze strony ojca dziecka, czy też własnej matki. W toku postępowania organ ustalił, że cena posiłku w żłobku "[...]" we W., do którego uczęszcza córka wnioskodawczyni wynosi 14 złotych (śniadanie, zupa, obiad, podwieczorek). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 39 ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3a i 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), uchwały nr LVI/1462/14 Rady Miejskiej W. z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2014 r., poz. 2048) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a.), przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy – świadczenie pieniężne na zakup posiłku dla dziecka w Niepublicznym Żłobku "[...]" we W. na okres od dnia 6 kwietnia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. Jednocześnie organ pomocy społecznej orzekł, że zasiłek celowy zostanie wypłacony bezpośrednio żłobkowi na rachunek przez niego wskazany po zakończeniu każdego miesiąca na podstawie sporządzonego rozliczenia miesięcznego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że do obowiązkowych zadań gminy należy m.in. zapewnienie posiłku osobom potrzebującym, które realizowane jest w formie zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Organ podkreślił również, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 10 kwietnia 2014 r. kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. dla celów osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 zostało podwyższone do 150 % wysokości ustawowej. W ocenie Prezydenta, ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni kwalifikuje się do udzielenie pomocy. Odwołując się od powyższej decyzji strona podała, że przyznane świadczenie nie pokrywa całości kosztów dziennego wyżywienia w żłobku. wynoszących 14 złotych, lecz jedynie ich część. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rodzina wnioskodawczyni spełnia kryteria dochodowe uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Dochód rodziny (1071,63 złotych) kształtuje się bowiem na niższym poziomie, niż dopuszczalne kryterium dochodowe (1542 złotych). Kolegium wyjaśniło również, że cena posiłku w żłobku, do którego uczęszcza córka wnioskodawczyni, wynosi 14 złotych i obejmuje śniadanie, zupę, obiad i podwieczorek. Wynika to bowiem z adnotacji sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu 19 kwietnia 2016 r. Przyznane świadczenie obejmuje zatem kwotę równą kosztom dziennego posiłku w żłobku, które rozliczane są ostatecznie na podstawie otrzymywanych informacji miesięcznych. W ocenie Kolegium brak jest więc podstaw do kwestionowania wysokości zasiłku celowego, gdyż żądanie wnioskodawczyni zostało uwzględnione w pełnym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podkreśliła, że wydana decyzja narusza szereg przepisów prawa. Jednocześnie zaznaczyła, że precyzyjne sformułowanie żądań oraz uzasadnienia winno zostać sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika, o którego ustanowienie wniosła. W odpowiedzi, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej, uzupełniając wniesioną skargę, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowienie programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 267, poz. 2259), poprzez niezapewnienie skarżącej odpowiedniej pomocy w zakresie dożywiania dziecka. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, MOPS nie sfinansował zakupu pełnego, dziennego wyżywienia dziecka, którego koszt wynosi 14 złotych. Pokrył tylko koszt tzw. wsadu do kotła, czyli jednej części posiłku (zupy albo drugiego dania). W treści zaskarżonej decyzji nie wskazano, tak jak to miało miejsce we wcześniejszych rozstrzygnięciach, jaką kwotę zasiłku przyznano, co spowodowało, że skarżąca nie miała możliwości wyegzekwowania od organu należnego jej świadczenia. Pozostały zaś koszt posiłku musiała pokryć we własnym zakresie. W tej sytuacji pełnomocnik strony wniósł, o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Do złożonego przez siebie pisma procesowego pełnomocnik skarżącej dołączył m.in. dwa zaświadczenia z Niepublicznego Żłobka "[...]" z dnia 20 stycznia 2017 r. o zasadach i wysokości zwrotu wydatków za wyżywienie córki wnioskodawczyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawa prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia Kolegium były przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy między innymi udzielenie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. Konkretyzację tego zadania stanowi art. 48 ust. 1 u.p.s. przyznający prawo do zaspokojenia potrzeb w zakresie mieszkania, wyżywienia i ubrania osobom potrzebującym. Podstawową formą realizacji pomocy w powyższym zakresie jest zasiłek celowy, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – co do zasady – przysługuje po spełnieniu właściwego kryterium dochodowego, które w odniesieniu do osoby w rodzinie wynosi aktualnie 514 złotych (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie jednak z uprawnieniem wynikającym z art. 8 ust. 2 u.p.s., uchwałą nr LVI/1462/14 z dnia 10 kwietnia 2014 r. Rada Miejska W. podwyższyła do poziomu 150 % kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. W świetle powyższych regulacji należy stwierdzić, że skarżąca spełniła przesłanki do przyznania zawnioskowanej przez nią pomocy. Zła sytuacja materialna rodziny, a także niepełnosprawność oraz konieczność zapewnienia sobie i dziecku właściwego leczenie spowodowały, że skarżąca nie była w stanie we własnym zakresie opłacić wyżywienia córki w żłobku. Uzyskany zaś dochód w kwocie 1071,63 złotych nie przekraczał stosownego kryterium dochodowego, wynoszącego 1542 złotych. Należy jednak dostrzec, że mimo przyznania skarżącej zasiłku celowego, organy administracji publicznej, nie ustaliły jednocześnie w sposób prawidłowy jego zakresu. Z treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, czy też jego uzasadnienia – wbrew twierdzeniom Kolegium – nie sposób wywnioskować, czy przyznane świadczenie obejmuje wyłącznie jeden posiłek, czy może całodzienne wyżywienie dziecka. Na podstawie decyzji Prezydenta nie można również stwierdzić, czy zasiłek pokrywa pełny koszt posiłku, czy też wyłącznie tzw. wsad do kotła. Wystarczające w tym względzie nie okazało się także zastrzeżenie w treści rozstrzygnięcia, że zasiłek zostanie wypłacony po zakończeniu każdego miesiąca w oparciu o rozliczenie miesięczne sporządzone przez żłobek. Nie pozwoliło to bowiem, ani na określenie kwoty przyznanego zasiłku, ani na ustalenie zakresu udzielonej pomocy. Wskazanej wadliwości rozstrzygnięcia organu pomocy społecznej nie zdołała usunąć zakwestionowana decyzja organu odwoławczego. Powołana przez Kolegium adnotacja urzędowa pracownika socjalnego z dnia 19 kwietnia 2016 r. o kosztach pełnego posiłku w żłobku nie przełożyła się bowiem na treść decyzji wydanej przez ten organ. Przy czym już sama potrzeba dokonania przez organ drugiej instancji wykładnia zakresu przyznanego świadczenia, świadczy o niewłaściwym sformułowaniu przez Prezydenta wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Opisane uchybienia nie uprawniały zatem Kolegium do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wątpliwości powyższe są o tyle zasadne, że jak wynika to z przedłożonych przez stronę zaświadczeń z dnia 20 stycznia 2017 r., zasiłek celowy pokrywał jedynie koszty tzw. wsadu do kotła, w pozostałym zaś zakresie strona zmuszona była – jak twierdzi – do pokrycia pozostałych kosztów wyżywienia córki w żłobku. Mając zatem na uwadze wskazane okoliczności należało uznać, że zakwestionowana decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie, a także i uzasadnienie faktyczne (zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) oraz uzasadnienie prawne (zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że organ pomocy społecznej, co prawda zawarł w swojej decyzji rozstrzygnięcie, jednakże zostało ono sformułowane wadliwe. Nie zawierało bowiem wskazania zakresu przyznanego świadczenia pieniężnego, który mógł zostać określony, czy to kwotowo za dany okres korzystania z wyżywienia (pełen miesiąc lub dzień), czy to opisowo poprzez podanie, że obejmuje on pełny koszt wyżywienia dziecka. Określenia rozmiaru przyznanej pomocy społecznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia celów ustawowych i wynika chociażby z art. 3 ust. 3 u.p.s., gdzie mowa jest o konieczności dostosowania rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ponadto również pośrednio z treści art. 106 ust. 1 u.p.s. wynika, że świadczenie pieniężne winno być określone kwotowo, skoro kwota tego świadczenia może podlegać następnie proporcjonalnemu zmniejszeniu ze względu na niepełny miesiąc na jaki zostało ono przyznane. Konsekwencją naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. było wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, z którego nie wynika zakres przyznanego świadczenia, a zwłaszcza to, czy gwarantuje ono pełne wyżywienie w żłobku, tylko niektóre posiłki, czy też wyłącznie koszty składników, z których zostały one przygotowane. Podkreślenie przy tym wymaga również, że nawet późniejsza próba doprecyzowania rozstrzygnięcia przez Kolegium nie była wystarczająca do usunięcia pojawiających się wątpliwości co do zakresu podjętej decyzji organu pierwszej instancji. Nie została ona bowiem połączona z uchyleniem bądź ze zmianą rozstrzygnięcia Prezydenta, które w związku z tym w dalszym ciągu pozostawało wiążące. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostawało także i to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Wobec tego organ winien dołożyć należytej staranności, aby uzasadnienie pozostawało w zgodzie z podjętym rozstrzygnięciem oraz wyrażało w sposób jasny i klarowny motywy podjętej decyzji. W przypadku zaś niedochowania tym wymaganiom przez organ pierwszej instancji, Kolegium zobowiązane było podjąć stosowne działania procesowe w celu usunięcia istniejących wątpliwości, co do treści przyznanego uprawnienia. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i – odpowiednio – decyzją ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w kwestii przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na sfinansowanie wyżywienia dla córki podjęły bowiem wadliwe rozstrzygnięcia, które niedostatecznie jasno precyzowały zakres udzielonej pomocy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w nieprawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Wniesiona skarga okazała się więc uzasadniona, z tym jednak zastrzeżeniem, że powołany w niej zarzut naruszenia art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" był nieuprawniony. Trzeba bowiem zauważyć, że wskazana ustawa nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż regulowała ona zasady funkcjonowania programu pomocowego w latach 2006 – 2013. Zaś aktem prawnym, który aktualnie stanowi podstawę do wspierania finansowania przez gminy dożywiania dzieci i osób tego pozbawionych jest uchwała Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. (tekst jednolity: M.P. z 2015 r., poz. 821). Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy zobowiązane będą do rozpatrzenia żądania skarżącej z uwzględnieniem uwag poczynionych w treści niniejszego wyroku. W szczególności rolą organów będzie wydanie takiego rozstrzygnięcia, z którego będzie jasno wynikało w jakim rozmiarze świadczenie pieniężne zostało przyznane skarżącej i w jakim zakresie będzie ono pokrywało sygnalizowane przez nią potrzeby. Następnie po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy organy zobowiązane będą do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ostatecznie wydając stosowne rozstrzygnięcie oraz sporządzając uzasadnienie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).