IV SA/Wr 4/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Asesor WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu od [...]r. do [...]r. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...]r. nr [...]. W dniu [...]r. młodszy aspirant K. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. G. o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu zatrudnienia w Kopalni Węgla Kamiennego [...] w W. od [...] r. do [...]r. oraz okresu posiadania statusu osoby bezrobotnej od [...]r. do [...]r. i od [...] r. do [...]r. Decyzją z dnia [...][...]Komendant Powiatowy Policji w K. G. na podstawie art. 6 a ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1, art. 99 ust. 2 i art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm. ) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm. ) odmówił K. . Kurczewskiemu zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu od dnia [...]r. do dnia [...]r. Nie stwierdzono bowiem, aby K. K. w okresie nauki zawodu w Zasadniczej Szkole Górniczej KWK [...]w W. przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek. Ponadto wnioskodawca nie przedłożył za ten okres świadectwa pracy. W odwołaniu od decyzji K. K. wyjaśnił, że w okresie od [...]r. do [...]r. uczęszczał do Zasadniczej Szkoły Górniczej KWK [...]Warunkiem przyjęcia do szkoły było wcześniejsze podpisanie umowy z KWK [...]odnośnie zatrudnienia w charakterze pracownika młodocianego w czasie nauki w szkole. Zakład Ubezpieczeń Społecznych okres nauki w szkole zalicza do celów emerytalnych na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. nr [...]Komendant Wojewódzki Policji we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ), art. 6 f i art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm. ) w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm. ) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K.G.. W uzasadnieniu decyzji podano, że z zaświadczenia Kuratorium Oświaty z dnia [...]r. nie wynika, czy wykonywana praca była nie niższa niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy. Natomiast umowa o naukę w zasadniczej szkole górniczej z dnia [...]r. zawarta pomiędzy KWK [...]w W. a K. K. nie była umową o pracę. W trakcie nauki niepełnoletni nie byli pracownikami kopalni, a tylko uczniami szkoły. Uczniowie na podstawie zawartej umowy o naukę zawodu otrzymywali, oprócz innych świadczeń, pomoc materialną, która nie była wynagrodzeniem. Pomoc materialna nie rodziła obowiązku odprowadzania składki na ubezpieczenie społeczne do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem okres nauki w szkole górniczej nie jest równorzędny z okresem pracy. W wystawionym przez kopalnię świadectwie pracy z dnia [...]r. nie ma zapisu o zatrudnieniu K. K. w charakterze pracownika młodocianego w okresie pobierania nauki w Zasadniczej Szkole Górniczej KWK [...]w W.. Okres nauki w Zasadniczej Szkole Górniczej nie podlega więc zaliczeniu do wysługi uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wyjaśnił, że w pierwszej i drugiej klasie praktyka w KWK [...] była wykonywana na powierzchni i odbywała się dwa razy w tygodniu. Wynagrodzenie wynosiło wówczas około [...]zł plus premia za dobre wyniki w nauce. W trzeciej klasie praktyka odbywała się trzy razy w tygodniu pod ziemią z wynagrodzeniem miesięcznym około [...]zł plus premia za dobre wyniki w nauce. Za średnią ocen powyżej 4,2 skarżący otrzymał 25 % premii. Z umowy z KWK [...]wynika, że zakład zapewnia pomoc materialną w postaci książek, zeszytów i posiłków, a także pomoc finansową, czyli wynagrodzenie za praktykę. Praktyka w trzeciej klasie oznaczała zjazd pod ziemię i pracę na wszystkich stanowiskach łącznie z przodkiem. Praca pod ziemią jest zaliczana do pierwszej kategorii szkodliwości ze względu na występujące zagrożenia. Górnik pod ziemią pracował 7,5 godziny, a w szczególnych warunkach 6 godzin. Pracownicy młodociani kończyli pracę godzinę wcześniej. Zasadnicza Szkoła Zawodowa przy D. Zakładach Przemysłu Węglowego w W. zawierała z uczniami umowę o pracę i okres praktyki zalicza się do wysługi lat i emerytury. Uczniowie tej szkoły odbywali praktykę tylko na powierzchni ziemi. Z umowy o naukę wyraźnie wynika, że zakład pracy zobowiązuje się zapewnić naukę teoretyczną i praktyczną. Nauka praktyczna to nic innego niż praca na powierzchni i pod ziemią w kopalni. Kopalnia w tym okresie płaciła do ZUS-u składki z tytułu ubezpieczenia społecznego na tzw. bezimiennych deklaracjach rozliczeniowych. Umowa zawarta jest z kopalnią, a zakład pracy przyjmuje ucznia na naukę do Zasadniczej Szkoły Górniczej. W związku z powyższym według skarżącego praca wykonywana w trakcie nauki zawodu powinna być zaliczana do wysługi lat. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 ). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K.G. odmawiającą K. K. zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu od dnia [...]r. do dnia [...]r. Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. G. nie odpowiadają prawu. Organ administracyjny wydał bowiem decyzję bez podstawy prawnej. Nakładanie określonych obowiązków lub ustalanie praw przez organ administracji mocą decyzji administracyjnej musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny ( np. wygaśnięcie decyzji ) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna, b ) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, c ) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów ( jak i akt wykonawczy do takiej uchwały ), ani też akt normatywny nie opublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji ( Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, 7. wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H.Beck, str. 732 ). Ustalanie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji uregulowane zostało w przepisach rozdziału 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm. ). Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 ( § 5 ust. 2 ). Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu ( § 5 ust. 4 ). Z treści § 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów ( ... ) nie sposób wyprowadzić wniosku, że Komendant Policji uprawniony jest do podjęcia decyzji o zaliczeniu bądź odmowie zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego poszczególnych okresów służby lub pracy. Kompetencja do podejmowania decyzji w sprawie zaliczenia bądź odmowy zaliczenia do wysługi lat okresów służby lub pracy nie wynika również z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm. ). Przepisy rozporządzenia przewidują bowiem wydanie decyzji ustalającej wysługę lat lub decyzji zmieniającej wysługę lat. W decyzji tej określa się termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość. Natomiast poszczególne okresy składowe wysługi lat podlegają wyszczególnieniu w decyzji ustalającej bądź zmieniającej wysługę lat. Z decyzji tej powinno również wynikać, jakie okresy nie zostały zaliczone przy ustalaniu wysługi lat. Decyzja ustalająca K. K. na dzień przyjęcia do służby łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i określająca termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat została wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w K.G. w dniu [...]r. W decyzji tej zostały wyszczególnione okresy zatrudnienia oraz okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych, stanowiące okresy składowe zaliczone do wysługi lat skarżącego. Do wysługi lat nie zaliczono natomiast okresu nauki w Zasadniczej Szkole Górniczej KWK [...]w W.. Decyzja ta nie stanowi jednak przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie. Wobec powyższego organ pierwszej instancji, podejmując decyzję z dnia [...]r. wydal ją bez podstawy materialnoprawnej. Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji, gdy przepis prawa materialnego nie daje ku temu podstawy prawnej, jest niedopuszczalne. Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Nie orzeczono w przedmiocie wykonania z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji.