IV SA/Wr 400/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Sudeckiego Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia postanawia: odrzucić skargę. W dniu 24 kwietnia 2014r. K. K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. pismo zatytułowane : "Skarga na czynności Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K.". W skardze tej skarżący wyjaśnił, że jest funkcjonariuszem Placówki Straży Granicznej we W. - S.. We wrześniu 2013 roku skierował do Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K. wniosek o przyznanie urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia od 1 maja 2012r. służby w warunkach szczególnie uciążliwych ( §13 ust. 1 pkt 1 lit. f i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej). Komendant S.O.S.G. w K. odmówił skarżącemu udzielenia tego urlopu wskazując jako podstawę odmowy brak formalnego udokumentowania przez przełożonych warunków służby skarżącego oraz nieobecność skarżącego w służbie powyżej trzech miesięcy. Stanowisko to - pomimo uzupełnienia braków formalnych przez przełożonych skarżącego, zostało podtrzymane przez Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K.O. - następcę prawnego zlikwidowanego S. Oddziału Straży Granicznej. Skarżący podkreślił, że na przedmiotową odmowę (czynność) Komendanta S.O.S.G. w K., złożył skargę do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Następnie z uwagi na jej nieuwzględnienie (pismo [...]), wniósł skargę do Ministra Spraw Wewnętrznych, który również uznał skargę za bezzasadną (pismo [...] doręczone skarżącemu 31 marca 2014r.). Skarżący stwierdził, że w/w organy, uzasadniając swoje stanowisko, powołują się na Jego nieobecność w służbie, spowodowaną zwolnieniem lekarskim, w ilości 121 dni. Zdaniem skarżącego nieobecność ta, mimo przekroczenia wskazanego w §13 ust. 5 w/w rozporządzenia okresu, nie skutkuje koniecznością naliczania tegoż okresu od początku. Tym samym zdaniem skarżącego, na dzień sporządzenia wniosku, a tym bardziej udzielenia odpowiedzi przez Komendanta S.O.S.G., posiadał uprawnienia do przyznania przedmiotowego urlopu. Jest to o tyle zasadne, że organy nieobecność w służbie nakazują liczyć poprzez sumowanie jej okresów i "odnoszenie" do trzech miesięcy (mimo brzmienia przepisu sugerującego konieczność ciągłości nieobecności), natomiast od okresu roku służby w warunkach szczególnie uciążliwych, niezbędnego do przyznania pierwszego urlopu z tego tytułu, oczekują ciągłości (mimo brzmienia przepisu wskazującego jedynie na "niewliczanie" do niego okresów nieobecności). Nadto skarżący podkreślił, że argumentacja organów, wskazująca na nowelizację przepisów oraz zmianę wykorzystania pomieszczenia w związku ze zmianą w zakresie zabezpieczenia dokumentów niejawnych (niezależnie od zasadności takiej decyzji), nie ma znaczenia, albowiem obowiązuje tu zasada niedziałania prawa wstecz. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie wskazanej, cyt.: "interpretacji przepisów prawa" oraz uznanie uprawnienia do przyznania urlopu dodatkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2014r., powyższą skargę przekazał w trybie art.54 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm./, do Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K.. Odpowiedzi na skargę udzielił Komendant N. Oddziału Straży Granicznej w K.O. – zwanym dalej organem, wyjaśniając, że S. Oddział Straży Granicznej został zniesiony z dniem 16 listopada 2013 r. na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 marca 2013r. w sprawie zniesienia niektórych oddziałów Straży Granicznej oraz zmiany rozporządzenia w sprawie utworzenia oddziałów Straży Granicznej (Dz.U. z 2013r., poz.342 ), a Komendant N. Oddziału Straży Granicznej na podstawie delegacji zawartej w § 5 pkt 2 prowadzi sprawy wszczęte i niezakończone przez Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej. Przechodząc do kwestii merytorycznej, organ stwierdził, że w jego ocenie skarga wniesiona przez kpt. SG K.K. na czynność lub interpretację przepisu (jak to określa skarżący w skardze do Sądu) zawartą w piśmie Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia[...] ., Nr [...], winna podlegać odrzuceniu, gdyż sprawa będąca jej przedmiotem nie stanowi żadnej z kategorii aktów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe pismo nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani nie przysługuje na nie środek odwoławczy. W omawianej sprawie nie zachodzi także bezczynność organu, gdyż Komendant S. Oddziału Straży Granicznej załatwił sprawę zgłoszoną wnioskiem funkcjonariusza bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z treści pisma skarżącego, Jego skargi składane w niniejszej sprawie w trybie działu VIII k.p.a. również zostały rozpatrzone. Nadto organ podkreślił, że warunki przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej urlopów wypoczynkowych, płatnych urlopów dodatkowych, urlopów zdrowotnych, płatnych urlopów okolicznościowych i urlopów bezpłatnych, a także wymiar tych urlopów oraz tryb postępowania w tych sprawach określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 Nr 86 poz.784 ze zm.). Zgodnie z § 23 w/w rozporządzenia, w formie rozkazu personalnego udziela się funkcjonariuszom urlopów o których mowa w § 19 (płatny urlop zdrowotny) oraz w § 20 ust. 1 i § 21 ust. 1 (urlopy bezpłatne). W związku powyższym rozstrzygnięcia w sprawach urlopów wypoczynkowych, dodatkowych i okolicznościowych nie następują w ocenie organu, w drodze rozkazu personalnego. Zgodnie z kolei z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814), sprawy osobowe funkcjonariuszy, których załatwienie wymaga jedynie udzielenia odpowiedzi o charakterze informacyjnym, załatwienie danej sprawy polega na pisemnym zawiadomieniu zainteresowanego funkcjonariusza o udzielonym zezwoleniu lub odmowie jego udzielenia, skierowaniu, wydaniu polecenia lub przedstawieniu niezbędnych informacji. Ponadto w myśl § 5 ust. 3 tegoż rozporządzenia, do postępowań w sprawach nawiązania, zmiany i rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżone zaś pismo Komendanta S. Oddziału z dnia 15 października 2013r., Nr [...] nie dotyczy w ocenie organu, żadnej z wymienionych powyżej sytuacji, czyli nawiązania, zmiany i rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego. Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że żądanie skarżącego udzielenia urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych jest bezzasadne, a stanowisko Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w powyższej sprawie było zgodne z przepisami w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił chronologię zdarzeń, wskazując, że w dniu 16 września 2013r. do Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej wpłynął wniosek nr[...] , w którym kpt. SG K.K. powołując się na § 13 ust. 1 pkt 1 lit. f i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej, wnosił o przyznanie właściwego urlopu dodatkowego za okres pełnienia służby w pomieszczeniu nr 1043 w Placówce Straży Granicznej we W. - S.. W odpowiedzi na ów wniosek, Komendant S. Oddziału Straży Granicznej w K. w/w pismem z dnia 15 października 2013r. poinformował funkcjonariusza, iż żądany urlop mu nie przysługuje. W treści owego pisma Komendant S. Oddziału stwierdził, iż komisja dokonująca oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, zgodnie z treścią protokołu końcowego nr [...] z dnia 19 kwietnia 2013r. ustaliła, że w pomieszczeniach oznaczonych nr: 1042,1043,1047,1048 i 1049 przeprowadzone pomiary natężenia oświetlenia wykazały brak konieczności stosowania stale sztucznego oświetlenia. Ze względu na pracę w ww. pomieszczeniach na niejawnych systemach teleinformatycznych, zgodnie z zaleceniami ABW, w czasie wykonywania dokumentów w tych systemach otwory okienne mają być zasłonięte. Zasłonięcie otworów okiennych powoduje konieczność stosowania sztucznego oświetlenia, ale tylko i wyłącznie podczas wykonywania ww. czynności. Komendant S. Oddziału zwrócił ponadto uwagę na brak dokumentu potwierdzającego spełnienie warunku do uzyskania urlopu dodatkowego określonego w § 13 ust. 4 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym urlop za pracę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych przysługuje jeżeli funkcjonariusz pełni służbę w warunkach uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia przez co najmniej połowę obowiązującego czasu służby. Ponadto wskazano przepis § 13 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przerwa w pełnieniu służby w warunkach szczególnie uciążliwych łub szkodliwych dla zdrowia z powodu choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych czy wynikająca z potrzeb służbowych, trwająca nie dłużej niż trzy miesiące w ciągu roku, jest wliczana do okresu, o którym mowa w § 13 ust. 2 tegoż rozporządzenia (przepracowanie roku w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia). Równocześnie podkreślono, że od 1 maja 2012r. (dzień rozpoczęcia wykonywania obowiązków służbowych w pomieszczaniu nr 1043) skarżący był nieobecny w służbie z wymienionych wyżej powodów 189 dni. W dalszej części odpowiedzi na skargę, Komendant N. Oddziału Straży Granicznej stwierdził, że w kwestii żądania skarżącego, objętego opisanym wyżej wnioskiem z dnia 2 września 2013r., stoi na stanowisku, iż w/w funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do urlopu dodatkowego ze względu na pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, gdyż w pomieszczeniu, w którym pełni on służbę warunki takie nie występują. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt f rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej, wymiar płatnego urlopu dodatkowego ze względu na pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia wynosi 5 dni przy pierwszym stopniu szkodliwości obejmującym służbę wykonywaną w pomieszczeniach, w których konieczne jest stałe stosowanie sztucznego oświetlenia. Ocena warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego przeprowadzona przez powołaną przez Komendanta S. Oddziału SG komisję i udokumentowana protokołem końcowym nr [...] z dnia 19 kwietnia 2013 r. z załączonymi do niego wynikami pomiarów natężenia oświetlenia, potwierdza, iż pomieszczenie, w którym pełni służbę kpt. SG K.K. nie wymaga stałego stosowania oświetlenia sztucznego. Ponadto organ podkreślił, że w związku z włączeniem w struktury N. Oddziału Straży Granicznej Placówek SG zniesionego S. Oddziału SG dokonano ponownej oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego. Komisja powołana przez Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej po dokonaniu oceny warunków służby/pracy nie zakwalifikowała pomieszczenia nr 1043, w którym pełni służbę kpt. SG K.K. do pomieszczeń, w których występują warunki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia. Na wezwanie Sądu do uzupełnienia skargi, skarżący przy piśmie z dnia 7 lipca 2014r. przedłożył następujące dokumenty: 1. Kserokopia pisma Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia N. Oddziału Straży Granicznej w K.O. z dnia 18 grudnia 2013r., Nr [...]przesłana faxem do Zastępcy Komendanta Placówki SG we W. –S., w którym zawarta jest informacja, że nie ma podstaw do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez S. Oddział Straży Granicznej w sprawie żądania K.K.. 2. Kserokopia skargi K.K. z dnia 23 grudnia 2013r. skierowana do Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie odmowy przyznania w/w przez Komendanta S.O.S.G. w K. urlopu dodatkowego. 3. Pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] r., Nr[...] , informujące skarżącego w odpowiedzi na skargę w/w z dnia 23 grudnia 2013r. o zajętym stanowisku w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w trybie Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. 4. Kserokopia skargi K.K. z dnia 22 lutego 2014r. na działania Komendanta Głównego Straży Granicznej, skierowana do Ministra Spraw Wewnętrznych, a dotycząca odmowy przyznania w/w urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych. 5. Pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r., Nr[...], w którym powołując się na przepis art.237 § 3 oraz art.238 §1 k.p.a. , zawiadomiono skarżącego o uznaniu Jego skargi z dna 22 lutego 2014r. za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.) sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka zatem o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Sąd ten nie jest także właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników /art.227 k.p.a./. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do oceny, jaki charakter ma kwestionowane przez skarżącego K.K. pismo Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia 15 października 2013r.,Nr[...], a która to ocena ma przesądzające znaczenie przy rozstrzyganiu, czy podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej. Zważyć należy, że w opisanym wyżej piśmie, adresowanym do K.K., Komendant S. Oddziału Straży Granicznej w K. w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 2 września 2013r., powołując się na przepis § 13 ust.1, ust.2, ust.4 oraz ust.5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej, informuje w/w, że nie przysługuje Mu urlop dodatkowy ze względu na pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Wskazać w tym miejscu należy, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2689/12, w doktrynie prawa administracyjnego, jak i orzecznictwie wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 3; wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., sygn.akt SA/Wr 730/87 -ONSA 1988 Nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn.akt SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176). Z uwagi nadto na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne. Nie można go domniemywać ( por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., sygn.akt II SA 1329/97). Nadto podkreślić należy, że w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn.akt II GPS 1/06 wyrażony został pogląd, w myśl którego w przypadku gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy, należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. W związku z powyższym należy stwierdzić, że gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, a jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, lecz nie określają w sposób jednoznaczny formy jej rozstrzygnięcia, to należy przyjąć, że winna być ona załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w prezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny poglądzie, zgodnie z którym, cyt.: "Jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, skoro ustalono, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. wyrok T.K. z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 - OTK-A 2005, nr 6, poz. 63). Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że żądanie skarżącego z dnia 2 września 2013r. skierowane do Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K. o przyznanie urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia ma swoje oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 86, poz.784 ze zm.). I tak zgodnie z § 13 ust.2 w/w rozporządzenia ( w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez skarżącego opisanego wyżej wniosku), urlop dodatkowy, o którym mowa w ust.1, czyli ze względu na pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, przyznaje się funkcjonariuszowi po upływie roku pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, natomiast przyznanie funkcjonariuszowi kolejnych urlopów następuje z dniem 1 stycznia każdego roku kalendarzowego. Zważyć przy tym należy, że zgodnie z § 5 ust.1 rozporządzenia MSW z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814), sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego , z zastrzeżeniem ust.2, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z zawartą w § 1 pkt. 3 w/w rozporządzenia definicją pojęcia "sprawy osobowe" , to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku służbowego, a także wynikające z jego treści prawa i obowiązki funkcjonariuszy, oraz sprawy związane z okresową zmianą warunków służby, w tym pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym oraz delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. W konsekwencji powyższych ustaleń, przyjąć należy, że odmowa przyznania funkcjonariuszowi Straży Granicznej urlopu dodatkowego ze względu na pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Przywołać w tym miejscu także należy tezę uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013r., sygn.akt I OPS 4/13, zgodnie z którą : " Stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143, poz. 1034) w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) odmowa przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego)- publ. ONSA i WSA 2014/3/35, LEX nr 1415482 Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przyjął, że opisane wyżej pismo Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...]., Nr [...]w istocie odmawiające przyznania skarżącemu urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia jest decyzją administracyjną. Zgodnie bowiem z art.107 k.p.a. decyzja administracyjna musi posiadać oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenie strony rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery, spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowane przez skarżącego pismo Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...]Nr [...], spełnia powyższe konstytutywne kryteria decyzji administracyjnej. Wprawdzie przedmiotowe pismo nie zawiera pouczenia o sposobie odwołania (środkach odwoławczych), tym niemniej okoliczność ta nie zmienia oceny, że pismo to jest decyzją administracyjną. Jednakże zgodnie z art.52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie / art.52 § 2 p.p.s.a.. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...]Nr [...]( mylnie ją określając jako czynność, bądź interpretację) - bezpośrednio do tut. Sądu, nie wyczerpując środka zaskarżenia jakim było odwołanie od tej decyzji do organu II instancji (art.127 § 1 k.p.a.). Wprawdzie – jak to już wyżej Sąd zauważył, zaskarżona decyzja nie zawierała pouczenia o środkach odwoławczych, jak i trybie odwołania, tym niemniej okoliczność ta nie ma wpływu na stwierdzenie przez Sąd, że skarga na decyzję organu I instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia (w niniejszej sprawie odwołania), jest niedopuszczalna. W tej sytuacji, wniesiona do tut. Sądu skarga K.K. jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych zatem względów, Sąd orzekł jak na wstępie. Na marginesie Sąd informacyjnie zauważa, że wprawdzie wniesiona w niniejszej sprawie skarga została odrzucona, to okoliczność ta nie stanowi przeszkody do skorzystania przez skarżącego z prawa wniesienia od opisanej wyżej decyzji Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] Nr [...]odwołania do organu II instancji (organu odwoławczego), z równoczesnym złożeniem wniosku w trybie art.58 i 59 k.p.a. o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego, z uwagi na brak pouczenia w tejże decyzji pierwszoinstancyjnej. H.B.31.07.2014 r.