IV SA/Wr 400/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. – [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji; II. zasądza od Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej T. - [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżoną decyzją - po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o udostępnienie informacji publicznej - Prezes Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. w T. (dalej: Prezes Zarządu) utrzymał w mocy wydaną przez siebie pierwotnie decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że do Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmującej kserokopie lub skany sześciu umów (wraz z załącznikami) na "Wykonanie usługi odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów komunalnych pochodzących od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych/ zamieszkałych na terenie gminy T." w latach 2017-2020. W odpowiedzi poinformowano wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i wezwano go do wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (w terminie 14 dni, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej). Ustosunkowując się do wezwania wnioskodawca wskazał, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Podniósł, że to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji ma wykazać brak przesłanki "szczególnie istotnej dla interesu publicznego". Wydając decyzję odmówiono wnioskodawcy udostępnienia żądanych przez niego informacji. Uznano, iż stanowią one informację publiczną przetworzoną oraz że wnioskodawca nie wykazał, do czego był zobowiązany mocą art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., iż uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes Zarządu utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję. Uzasadniał, że informacja, o którą wnioskuje skarżący, dotycząca działalności spółki komunalnej, jest niewątpliwie informacją publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz że jest on podmiotem właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p.). Po ponownym przeanalizowaniu sprawy i podnoszonych przez skarżącego argumentów, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmówił jednak udostępnienia żądanych przez niego informacji z przyczyn jak w pierwotnie wydanej decyzji. W skardze skarżący zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że żądana przez niego informacja stanowi informację przetworzoną, podczas gdy brak jest ustawowej definicji takiej informacji a orzecznictwo przeczy twierdzeniom zawartym w decyzji; jego zdaniem, konsekwencją tak przyjętej kwalifikacji były dalsze błędy w postępowaniu, tj. wezwanie go do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego a następnie wydanie decyzji odmownych; 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej w sytuacji braku przesłanek, aby żądaną przez niego informację publiczną traktować jako informację przetworzoną. Skarżący wniósł o zmianę obu decyzji i zobowiązanie podmiotu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów. Uzasadnił swoje stanowisko. Dowodził, że żądane przez niego informacje w postaci wskazanych kopii sześciu umów wraz z załącznikami stanowią informację prostą i niewymagającą przetworzenia, a tym samym wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego, czego wymaga regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należało rozstrzygnąć, czy Prezes Zarządu prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej stanowiącej - według niego - informację przetworzoną, z uwagi na to, iż skarżący nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa (u.d.i.p.) nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej". Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnianą po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjnym dostrzegając, że problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11 i z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12; CBOSA). Przyjmuje się, co trafnie zauważa skarżący, że informacja przetworzona stanowi informację nową, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo że jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu, zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii, czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną również w procesie ewentualnej tzw. anonimizacji, polegającej na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, gdyż czynność ta polega także tylko na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Wszystkie te w/w informacje już bowiem istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji. W sprawie, według podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, gdyż jej udostępnienie wymaga podjęcia czynności polegających na przeanalizowaniu licznych dokumentów i wyselekcjonowaniu dokumentów określonych szczegółowo we wniosku. Z takim stanowiskiem - w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy zawartych w uzasadnieniu decyzji - nie sposób się jednak zgodzić. W sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu wyłącznie poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich skopiowaniu i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te nie mają bowiem charakteru twórczego (intelektualnego) i stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W decyzji argumentowano, że wniosek wymaga podjęcia czynności polegających na przeanalizowaniu wielu dokumentów, wyselekcjonowaniu określonych szczegółowo przez wnioskodawcę, zebraniu i uszeregowaniu pojedynczych informacji na podstawie różnych wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów, co prowadzi do uzyskania jakościowo nowej informacji, a przetworzenie jest w tym przypadku równoznaczne z koniecznością odpowiedniego wyszukania dokumentów. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że powyższa argumentacja jest chybiona. Jego wniosek był bowiem precyzyjny, nie wymagał analizy licznych dokumentów, czy wyszukiwania dokumentów według różnych kryteriów. Skarżący nie podał żadnych kryteriów wyszukiwania, ani przygotowania dokumentów na podstawie żądanych filtrów. Precyzyjnie wskazał natomiast sześć umów, o których kopie (skany) wnioskował. Niewątpliwie udzielenie w sprawie żądanej informacji publicznej łączy się z koniecznością dokonania przekształcenia poprzez poddanie jej procesowi kopiowania, a jeśli zajdzie taka potrzeba anonimizacji. Jednakże, wbrew twierdzeniom podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, dokonanie tych czynności nie stanowi o przetworzeniu informacji, bowiem nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji. Udostępnienie żądanej informacji nie wymaga również dokonywania szczegółowych ocen i analiz dokumentów, gdyż wniosek dotyczy informacji w postaci kopii dokumentów księgowych, której zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie. Konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i w razie potrzeby stwierdzenie, że niektóre z nich nie mogą zostać udostępnione w świetle art. 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczą informacji niejawnych, prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorstwa, czy innych tajemnic ustawowo chronionych, nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej i jest zwykłym zabiegiem łączącym się z procesem udostępniania informacji publicznej. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że informacją przetworzoną nie będą dokumenty, zestawienia, czy analizy sporządzane przez zobowiązanego lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Tutaj trzeba zaznaczyć, że podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia. Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p. odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów K.p.a. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W kontekście analizowanej sprawy oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, takich jak choćby ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania, szczegółowy zakres danych osobowych podlegających anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie ogólnikowo na samą konieczność przeanalizowania licznych dokumentów, co miało miejsce w sprawie, nie czyniło zadość obowiązkom, jakie spoczywają na podmiocie zobowiązanym i tym samym przy takiej argumentacji organu nie pozwala na przyjęcie, że zawnioskowane dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Zgodzić trzeba się także ze skarżącym, że spółka komunalna niewątpliwie posiada odpowiednie służby księgowe, które z pewnością chronologicznie porządkują i archiwizują umowy zawierane ze wszystkimi podmiotami, z którymi współpracuje. Tym samym odszukanie zawieranych umów w odpowiednio oznaczonych segregatorach lub systemach archiwizacyjnych oraz ich skopiowanie nie będzie w żaden sposób utrudniać funkcjonowania jednostki, nie wymaga również zatem angażowania ani znacznych środków finansowych, ani kadrowych. Trudno zatem zgodzić się z treścią decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Abstrahując od powyższego podkreślenia wymaga, że z zapisów ustawy (u.d.i.p.) wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, jeżeli zdecydują się wydać w tej sprawie decyzję odmowną. W sprawie podniesiono jedynie, że w wyniku przeprowadzonej analizy nie wykazano istnienia żadnych okoliczności uzasadniających udostępnienie wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej. Stwierdzono, że skarżący nie wykazał, iż posiada szczególnie istotny interes publiczny w posiadaniu informacji przetworzonej. Lakoniczne stwierdzenia nie są poparte jakimkolwiek uzasadnieniem podjętej decyzji, nie przedstawiono żadnych argumentów na poparcie tezy, że udostępnienie informacji publicznej nie leży w interesie publicznym. Przede wszystkim jednak trudno zarzucić skarżącemu, że nie wykazał szczególnie istotnego interesu w posiadaniu informacji publicznej, skoro konsekwentnie od początku zaprzecza, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Mając na uwadze powyższe - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w/w ustawy). Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia tego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy (u.d.i.p.) w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w sprawie. Następnie Prezes Zarządu zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy (u.d.i.p.), z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.