IV SA/Wr 400/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2023 r. nr SKO 4316/94/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. W dniu 23 listopada 2022 r. J. G. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem Z. G. Do wniosku strona załączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 4 maja 2020 r., stwierdzające niezdolność męża strony do samodzielnej egzystencji do dnia 30 kwietnia 2023 r. Strona dołączyła do akt sprawy również orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 29 października 2016 r., zaliczające męża strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 2 lipca 2016 r. do 31 października 2019 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N) oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 19 kwietnia 2018 r., stwierdzające niezdolność męża strony do samodzielnej egzystencji do dnia 30 kwietnia 2020 r. Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. nr DZSW/SP/000962/2023 Prezydent Wrocławia odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność męża strony nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza tym strona ma ustalone prawo do emerytury i pobiera świadczenie emerytalne, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto mąż wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Strona zarzuciła również naruszenie art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że nabycie prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy nie może on mieć zastosowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że żyją jeszcze inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, które jednak nie dają rękojmi sprawowania należytej opieki z uwagi na stan zdrowia lub inne obowiązki, przy czym żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 29 marca 2023 r. nr SKO 4316/94/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane również małżonkowi osoby niepełnosprawnej. Bezpodstawny jest natomiast zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenia wymienione w tym przepisie dotyczą osób wobec, których zrealizowało się już ryzyko usprawiedliwiające ich bierność zawodową, czy to z powodów zdrowotnych, czy też ze względu na wieki/lub długoletni staż pracy, ewentualnie ze względu na wielodzietność. Tym samym posiadanie uprawnienia do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczy o tym, że osoba do nich uprawniona nie może znaleźć się w sytuacji, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, to jest zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też nie podejmować tego rodzaju aktywności z powyższego powodu, gdyż jej wiek lub stan zdrowia wskazują, że musiała ona już zrezygnować z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) z innych przyczyn. Osoby, które są uprawnione do emerytury i sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie są w takiej samej sytuacji, co osoby, które sprawują opiekę nie posiadając takiego sprawa. Osoby mające prawo do emerytury mogą bowiem czynić zadość powinności alimentacyjnej względem niepełnosprawnego członka rodziny bez obawy, że nie będą miały środków utrzymania siebie i swojej rodziny. Środki te daje im w tym okresie właśnie świadczenie emerytalne. Osoby niemające prawa do emerytury nie mają natomiast źródła utrzymania, z których mogą powyższe potrzeby zaspokajać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, podczas gdy organ dokonując wykładni prokonstytucyjnej przepisu powinien przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zauważyła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Skarżąca nie odnajduje takich przesłanek, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest znacznie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, ze ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo ze sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność zaprzestania pracy zawodowej przez skarżącą w związku z uzyskaniem uprawnienia do świadczenia emerytalnego ze względu na osiągnięcie określonego wieku. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mając ukończone 65 lat i ustalone prawo do pobierania świadczenia emerytalnego, które przysługuje jej od 1 października 2017 r. (zaświadczenie ZUS z dnia 21 października 2022 r.). Skarżąca skorzystała zatem z prawa do przejścia na emeryturę po ukończeniu 60 roku życia. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w sprawie istotna była ocena stanu faktycznego pod kątem spełnienia przesłanki związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a podjęciem się opieki nad osobą niepełnosprawną ze względu na znacznie ograniczoną możliwość jej samodzielnej egzystencji. Przy czym sam fakt wykonywania takiej opieki nie był okolicznością sporną. Skarżąca, mając w dniu złożenia wniosku skończone 65 lat – a więc będąc w "wieku poprodukcyjnym" – od kilku lat ma ustalone prawo do emerytury i pobiera z tego tytułu świadczenie emerytalne (od 1 października 2017 r.). Uzasadnione jest zatem przyjęcie, że strona ma wypłacane świadczenie emerytalne od momentu osiągnięcia wieku emerytalnego, a na ustalenie prawa do tego świadczenia wpływ miał staż pracy, a zatem okres ubezpieczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przyznawanym wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie ma na celu dostarczanie środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy (tak np. NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 689/22, CBOSA). Istotne jest więc, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełniała ustawowe przesłanki do jego przyznania (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1939/21, CBOSA). Należy wyjaśnić, że "rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie – tj. bezpośrednio w związku podjęciem się opieki – zaprzestać w formach prawem przewidzianych wykonywania pracy, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę (a zatem z powstrzymaniem się od zarobkowania), przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) lub rezygnacja z niego muszą być bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 213/22, CBOSA [prawomocny - patrz: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2007/22]). Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19 i 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17 (CBOSA), trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki musi zatem być wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, zaś rezygnacja z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że "zgodnie z tym przepisem podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niemożliwością podjęcia bądź kontynuowania pracy zarobkowej" (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1946/22, CBOSA). W innych orzeczeniach stwierdzono, że "do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować" (zob. wyroki NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22 i 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1096/22, przywołane w wyroku z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2131/22, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego nie wykazała, że nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Pełnomocnik nie przedstawił żadnych okoliczności, które wskazywałyby na rzeczywisty, bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością wykonywania opieki nad mężem. W ocenie Sądu brak jest zatem bezpośredniego związku pomiędzy sprawowaniem opieki nad mężem a faktem, że skarżąca nie pracuje i nie podejmuje zatrudnienia, tj. powstrzymuje się od pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, brak wykonywania pracy przez skarżącą jest związany z tym, że osiągnęła wiek emerytalny. W tym przypadku nie tylko brak jest bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia, lecz również odpowiednio uzewnętrznionej woli podjęcia pracy po przejściu na emeryturę, co też w świetle przywołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie ziściła się zatem podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak trafnie uznało Kolegium. W sprawie zabrakło bowiem dostatecznych podstaw do uznania, że rezygnacja z zatrudnienia czy też zaniechanie przez skarżącą podjęcia (niepodejmowanie) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiło w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad wnuczką. Rezygnacja z pracy zawodowej, a także niepodejmowanie zatrudnienia w przypadku skarżącej związane było z osiągnięciem przez skarżącą wieku emerytalnego i ustaleniem prawa do emerytury. W konsekwencji powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy też zauważyć, że przed uzyskaniem prawa do świadczenia emerytalnego skarżąca była osobą bardzo umiarkowanie aktywną zawodowo, bowiem zgodnie z zaświadczeniem z dnia 3 grudnia 2016 r. od 1 czerwca 2009 r. do 30 listopada 2016 r. skarżąca zatrudniona była w firmie H. s. c. na podstawie umowy zlecenia i otrzymywała wynagrodzenie brutto w kwocie 150,00 zł. Trudno więc przyjąć, aby w jej przypadku świadczenie pielęgnacyjne miało na celu zrekompensowanie stronie utraconych zarobków w związku z podjęciem się opieki nad mężem. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.