IV SA/Wr 402/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością skargi w sprawie wypłaty zasiłku dla bezrobotnych postanawia: odrzucić skargę: Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], po zapoznaniu się z zażaleniem A. D. na - wydane z upoważnienia Marszałka Województwa D. - postanowienie Wicedyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] (Nr [...],[...]), przekazujące Staroście D - zgodnie z właściwością - skargę A. D. w sprawie wypłaty zasiłku dla bezrobotnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), uchylono zaskarżone postanowienie w całości. W motywach uzasadnienia postanowienia podano, że A. D. skierował do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. skargę na Powiatowy Urząd Pracy w W., z powodu nieprzestrzegania prawa materialnego i procesowego, czego "niepodważalnym wyrazem jest zbiór listów" o wskazanej w skardze sygnaturze. Jako podstawę prawną podania A. D. powołał art. 227 k.p.a. Postanowieniem z dnia 28 września 2009 r. - działający z upoważnienia Marszałka Województwa D. - Wicedyrektor D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. przekazał Staroście D. skargę A. D. "dotyczącą wypłaty zasiłku dla bezrobotnych". Jako podstawę prawną postanowienia powołał art. 231 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) - działający z upoważnienia Ministra Polityki Społecznej - Podsekretarz Stanu, po rozpatrzeniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 października 2009 r. i przekazał zażalenie A. D. na - wydane z upoważnienia Marszałka Województwa D. - postanowienie Wicedyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. (uchylonym postanowieniem z dnia [...] zażalenie przekazano do Kolegium w.). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono m.in., że w art. 231 k.p.a. nie wskazano organu odwoławczego, dlatego organem wyższego stopnia dla marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zwrócono też uwagę, że przepis art. 231 k.p.a. nie przewiduje możliwości wnoszenia środków zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 133/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. D. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 grudnia 2009 r. o uchyleniu swojego postanowienia z dnia 28 października 2009r., o przekazaniu zażalenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę stwierdziło, że zgodnie z powołanym jako podstawa prawna postanowienia art. 231 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie przekazać ją organowi właściwemu, zawiadamiając o tym równocześnie skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Przekazanie takie powinno było odbyć się w formie czynności materialno-technicznej (pisma), nie zaś czynności prawnej (postanowienia). Z żadnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika uprawnienie do stosowania w sprawach nieuregulowanych w Dziale VIII instytucji właściwych dla ogólnego postępowania administracyjnego, w tym formy postanowienia. Postanowienia wydaje się w toku postępowania administracyjnego (art. 123, w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tymczasem skarga jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX 48017, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, LEX 37138). Należy zauważyć, że w art. 2 k.p.a. wyraźnie wskazano, iż kodeks obejmuje ponadto (poza postępowaniem ogólnym - art. 1 pkt 1 k.p.a.) postępowanie w sprawach skarg i wniosków (Dział VIII), a przypadki stosowania w sprawach skarg ogólnej procedury administracyjnej zostały szczegółowo określone (art. 233 -236 k.p.a.). Zgodnie z art. 1 pkt 1, kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Tylko takie postępowanie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu kodeksu i tylko w toku takiego postępowania wydaje się postanowienia (w tym przekazujące podanie według właściwości, art. 65 § 1 k.p.a.). Dodać należy, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w powołanym wyżej wyroku - podkreślił, iż czynność przekazania skargi powszechnej, o której mowa w art. 231 k.p.a., odbywa się zwykłą czynnością techniczną. Skoro w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, Kolegium zobligowane było do jego uchylenia w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D. "oskarżył organa administracji publicznej" o naruszenie art. 37 k.p.a. "w sprawie bezprzedmiotowości postanowienia [...]". Stwierdził, że "nierzeczowość tego postanowienia jest skutkiem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w przedmiotowej sprawie". Skarżącego nie interesuje i nie obchodzi "scholastyczne roztrząsanie przez Kolegium jałowej wykładni przepisów kpa. Zgodnie z tym, wyrok NSAIIISAB 108/09 - III SA 1636/97 nie jest źródłem prawa - i tyle!". A. D. stwierdził, że istotą jego wystąpień jest naruszenie art. 52. art. 97 oraz art. 37 k.p.a. "przez ww. podmioty -i tyle!". Żąda kontroli i nadzoru jurysdykcyjnego z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego i formalnego przez organy administracji publicznej oraz unieważnienia postanowienia z dnia 13 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że ustaliwszy, iż choć A. D. - poza art. 227 k.p.a. - powołał w zażaleniu art. 97 k.p.a., nie może być mowy o jakimkolwiek toczącym się postępowaniu administracyjnym, tym bardziej zawieszonym lub mającym zostać zawieszonym. Kolegium zbadało kwestię swojej właściwości w sprawie i dopuszczalności zażalenia. Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie - choć w jego podstawie prawnej powołano art. 231 k.p.a. - posiada cechy aktu administracyjnego o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a. Posiada określenie autora (organu administracji publicznej), adresata (strony), rozstrzygnięcie (przekazanie "skargi" według właściwości), podpis osoby reprezentującej organ. Kolegium przyjęło, że skoro przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) "milczą" na temat wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na tego typu postanowienie to winny znaleźć zastosowanie regulacje systemowe (art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Dz. U. z 2001 r. Nr 79. poz. 856). Te zaś -jako zasadę - przyjmują uznawanie samorządowych kolegiów odwoławczych za organy wyższego stopnia w sprawach załatwianych aktami administracyjnymi, podejmowanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Te ustalenia doprowadziły Kolegium do rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Nie ulegało bowiem wątpliwości - szczególnie w świetle ustaleń Kolegium - że w sprawie A. D. przed Powiatowym Urzędem Pracy w D. nie toczy się żadne postępowanie administracyjne i jego podanie było skargą powszechną na ten organ. Przekazanie takiej skargi powinno było odbyć się w formie czynności materialno-technicznej (pisma), nie zaś czynności prawnej (postanowienia). Z żadnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika uprawnienie do stosowania w sprawach nieuregulowanych w Dziale VIII instytucji właściwych dla ogólnego postępowania administracyjnego, w tym formy postanowienia. W świetle wyżej powiedzianego zawarte w skardze zarzuty są - zdaniem Kolegium - nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Tryb składania i rozpatrywania skarg uregulowany został w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy, a przede wszystkim z treści pisma skarżącego z dnia 9 września 2009r. zatytułowanego "skarga", wynika, że A. D., działając na podstawie art. 227 k.p.a. wniósł do D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. "zażalenie przeciwko PUP w D. z powodu nieprzestrzegania i stosowania prawa materialnego i formalnego (...)". Na podstawie art. 222 i 227 k.p.a. pismo tej treści powinno być potraktowane jak skarga , niezależnie od jego formy. Art. 231 k.p.a., odnoszący się do tzw. trybu skargowego, stanowi, że w przypadku kiedy organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Przepis ten nie przewiduje możliwości wydania przez organ jakiegokolwiek aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również żaden inny przepis działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej możliwości. W odniesieniu do wskazanej sytuacji nie ma zatem zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. Przekazanie skargi organowi w trybie art. 231 k.p.a. jest zwykłą czynnością techniczną. Oznacza to, że w sprawach dotyczących trybu skargowego, w tym także w sprawie przekazania skargi według właściwości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII k.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem przedmiotowa skarga nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, to skargę tę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.