IV SA/Wr 402/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, Protokolant: asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezes Sądu Apelacyjnego we W., działając na podstawie 138 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2015, poz. 2058; dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania K. H. od decyzji Prezesa Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w zakresie podania treści dokumentów dotyczących wyznaczenia składów sędziowskich spraw, które wpłynęły do II Wydziału Cywilnego Odwoławczego Sądu Okręgowego we W. od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia udzielenia informacji w sprawach dotyczących skarg o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz spraw o wznowienie postępowania, zakwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 17 lipca 2015 r. do Sądu Okręgowego we W. wpłynął wniosek K. H. o podanie treści dokumentów dotyczących wyznaczania składów sędziowskich spraw, które wpłynęły do II Wydziału Cywilnego Odwoławczego Sądu od dnia 31 grudnia 2014 r. do dnia udzielenia informacji. Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 29 lipca 2015 r. wskazał, że treść dokumentów stanowi zarządzenie Przewodniczącego II Wydziału Cywilnego Odwoławczego Sądu Okręgowego, w którym wyznacza on, w każdej sprawie z osobna sędziego sprawozdawcę do rozpoznania apelacji, zażaleń czy skarg na przewlekłość postępowania, jak i w sprawach Ca i Cz. Jednak, jak zaznaczył organ, przedstawienie wnioskującej pełnej treści każdego zarządzenia z okresu wskazanego we wniosku powoduje, że zainteresowana zwraca się o informację publiczną przetworzoną, ponieważ sąd nie dysponuje gotowym zbiorem dokumentów. W związku z tym wezwał stronę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r., wnioskodawczyni poinformowała organ, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Jednocześnie oświadczyła, że ogranicza wniosek do podania wskazanej informacji dla skarg o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz spraw o wznowienie postępowania. Prezes Sądu Okręgowego wydał decyzję z dnia 11 grudnia 2015 r., którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: "treści dokumentów dot. wyznaczenia składów sędziowskich spraw, które wpłynęły do II Wydziału Cywilnego Odwoławczego tut. Sądu od dnia 31 grudnia 2014 r. do dnia udzielenia informacji dla skarg o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz spaw o wznowienie postępowania". Strona nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i dnia 4 stycznia 2016 r. skierowała do Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. odwołanie. Jednocześnie w odwołaniu strona zawarła kolejny wniosek w zakresie "podania treści dokumentów dotyczących wyznaczenia składów sędziowskich dla wszystkich kategorii spraw które wpłynęły do II Wydziału Cywilnego Odwoławczego od dnia 31.12.2014 r. do dnia 31.12.2015 r.". Prezes Sądu Apelacyjnego, decyzją z dnia 26 stycznia 21016 r., utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Wobec stanowiska jakie zajął organ drugiej instancji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, gdzie sprawa rozpoznana została pod sygnaturą IV SA/Wr 143/16. Następnie, w dniu 21 marca 2016 r., strona złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego we W. podnosząc, że nie zrealizowany został jej wniosek z dnia 4 stycznia 2016 r. w zakresie "podania treści dokumentów dotyczących wyznaczenia składów sędziowskich dla wszystkich kategorii spraw które wpłynęły do II Wydziału Cywilnego Odwoławczego od dnia 21.12.2014 r. do dnia 21.12.2015 r." Prezes Sądu Okręgowego po otrzymaniu skargi, dnia 30 marca 2013 r., wydał w sprawie dwie decyzje. Pierwszą, z dnia 30 marca 2016 r., umorzył postępowanie wobec powagi rzeczy osądzonej w związku z prawomocnym rozpoznaniem sprawy w zakresie podania treści dokumentów dotyczących wyznaczenia składów sędziowskich spraw, które wpłynęły do II Wydziału Cywilnego Odwoławczego Sądu Okręgowego od dnia 31 grudnia 2014 r. do dnia udzielenia informacji w sprawach skarg o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz spraw o wznowienie postępowania. Natomiast drugą decyzją odmówił w pozostałym zakresie wniosku udostępnienia treści dokumentów dotyczących składów sędziowskich dla wszystkich kategorii spraw, które wpłynęły do Wydziału II Cywilnego Odwoławczego od dnia 31 grudnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Dnia 1 kwietnia 2016 roku Prezes Sądu Okręgowego skierował do tutejszego Sądu skargę wraz z odpowiedzią na nią. Natomiast strona, dnia 5 maja 2016 r., złożyła odwołania od obydwu decyzji. W zakresie drugiej decyzji, którą odmówiono zainteresowanej udostępnienia informacji organ drugiej instancji wydał decyzję dnia 21 czerwca 2016 r. Rozpatrując odwołanie strony dotyczące badanej w obecnym postępowaniu decyzji umarzającej postępowanie, Prezes Sądu Apelacyjnego stwierdził, że jest ono niezasadne. Nie budzi jego zdaniem wątpliwości fakt, że informacja, której dotyczy wniosek, stanowi informację publiczną o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: ustawa), czyli jest informacją o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Natomiast spór w toczącej się sprawie sprowadza się do kwestii, czy wnioski zainteresowanej z dnia 4 stycznia 2016 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2015 r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "w sprawie zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu i gdyby ponownie doszło do rozstrzygnięcia w sprawie, to byłoby ono dotknięte wadą nieważności". Zdaniem organu drugiej instancji należy zgodzić się z takim stanowiskiem ponieważ gdyby decyzja wydana dnia 30 marca 2016 r. w zakresie odmowy udostępnienia informacji obejmowała też tą część wniosku miałoby miejsce ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez ten sam podmiot i w tym samym zakresie, gdyż w tej części wniosku zapadło już rozstrzygniecie z dnia 26 stycznia 2016 r. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do tutejszego Sądu. Stwierdziła, że w sprawie nie miała miejsca powaga rzeczy osądzonej. Organ zaś nie zauważył, że wskazane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w związku z zakwalifikowaniem informacji prostej jako przetworzonej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w jej art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Analiza akt sprawy oraz niekwestionowane w tym zakresie stanowiska stron postępowania dowodzą, że żądana przez skarżącą informacja niewątpliwie jest informacją publiczną, a organy orzekające były zobowiązane do załatwienia wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się natomiast do błędnego zdaniem skarżącej przyjęcia przez organy, iż sprawy wszczęte wnioskami o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2015 r. i z dnia 4 stycznia 2016 r. są tożsame podmiotowo i przedmiotowo, ponieważ oba wnioski dotyczą udostępnienia informacji publicznej w tym samym zakresie. W konsekwencji tego założenia, organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 4 stycznia 2016 r. w sprawie posiadającej jego zdaniem przymiot powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy, gdyż wniosek z dnia 31 sierpnia 2015 r. został rozpoznany i załatwiony odmownie decyzją organu I instancji z dnia 11 grudnia 2015 r. utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia 26 stycznia 2016 r. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy, do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to również zasad związania decyzją ostateczną. Zgodnie zaś z normą art. 110 k.p.a. organ związany jest wydaną w sprawie decyzją ostateczną. Decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Przy tym chodzi zarówno o decyzje, co do których wyczerpano tok kontroli instancyjnej, jak i decyzje, co do których strona w określonym prawem terminie nie złożyła środków zaskarżenia. Cytowany przepis ustanawia jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji ostatecznej jest definitywnym załatwieniem sprawy administracyjnej. Zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej zagwarantowana jest sankcją nieważności ponownej decyzji wydanej w tej samej sprawie. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższe zasady oznaczają zakaz ponownego procedowania w zwykłym postępowaniu w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej. Dla uniknięcia zarzutu nieważności koniecznym, wręcz fundamentalnym obowiązkiem organu jest niewątpliwe ustalenie, czy nie zachodzi tożsamość sprawy rozpoznawanej obecnie ze sprawą już ostatecznie rozstrzygniętą. Przy czym, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga kwestia, że aby można było mówić o powadze rzeczy osądzonej (res iudicata), nade wszystko musi mieć miejsce tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość ta będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Nie ulega wątpliwości, że sprawa z wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2015 r. została ostatecznie rozstrzygnięta. Skarżąca zakwestionowała decyzję z dnia 11 grudnia 2015 r. odmawiającą udostępnienia jej informacji publicznej w zakresie: "treści dokumentów dot. wyznaczenia składów sędziowskich spraw, które wpłynęły do II Wydziału Cywilnego Odwoławczego tut. Sądu od dnia 31 grudnia 2014 r. do dnia udzielenia informacji dla skarg o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz spaw o wznowienie postępowania" w trybie odwoławczym, a następnie zaskarżyła decyzję organu II instancji z dnia 26 stycznia 2016 r. do tutejszego Sądu. Sąd wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 143/14 skargę tę oddalił w całości i wyrok ten jest prawomocny. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, w istocie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i przedmiotową spraw wszczętych wnioskami z dnia 31 sierpnia 2015 r. i 4 stycznia 2016 r. Z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej wystąpił ten sam podmiot, do tego samego organu, o tę samą informację publiczną. Analiza wniosków potwierdza stanowisko organów orzekających w tym zakresie. Przy czym, stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie. W świetle powyższego, nie mogło zatem zapaść innego rodzaju rozstrzygnięcie jak zaskarżone. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.