IV SA/Wr 403/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spraw.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 21 listopada 2018 sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytuły urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu II.1. W dniu 20 marca 2018 r. K. R. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz m. in. dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent W. przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na dziecko – A. R. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, wskazując że zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 5 marca 2018 r. wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 22 tygodnia ciąży. Zatem nie został spełniony warunek pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. W odwołaniu wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie była objęta opieką lekarską od początku ciąży, ponieważ nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące o odmiennym stanie. W 12 tygodniu próbowała zgłosić się do lekarza, jednak wizytę wyznaczono dopiero na 7 sierpnia 2018 r. W tym dniu nie stawiła się do lekarza, ponieważ ojciec jej dziecka miał atak kolki nerkowej. Do lekarza zgłosiła się w dniu 11 września 2018 r. i pozostawała pod opieką lekarską do dnia porodu. Decyzją z dnia 22 maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując że z zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 marca 2018 r. wynika jednoznacznie, iż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 22 tygodnia ciąży do dnia porodu. Ta okoliczność bezwzględnie wyklucza możliwość przyznania świadczenia, które jest warunkowane pozostawaniem pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży. Organy administracji nie mają kompetencji, aby pominąć treść dokumentu sporządzonego przez lekarza i uznaniowo przyznawać świadczenia rodzinne. Nie mogą być w tej sytuacji wzięte pod uwagę argumenty odwołania. Poza tym wnioskodawczyni wskazała, że dopiero w 12 tygodniu zorientowała się o ciąży. Zatem nawet gdyby od razu zarejestrowała się do lekarza, termin byłby przekroczony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 9 ust. 6 i ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 7a, art. 77, art. 136 i art. 140 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że próbowała uzyskać pomoc medyczną jeszcze przed upływem 10 tygodnia ciąży, jednakże nie została zarejestrowana do lekarza. Strona poniosła więc negatywne reperkusje działania podmiotów trzecich. Według skarżącej decydujące przy stosowaniu art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie przez organy zakresu dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży, jak również dołożenie przez kobietę należytej staranności w dochowaniu terminu poddania się tej opiece. Także kobiety, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie poddać się opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży, a zostały nią objęte w późniejszym okresie i pozostawały pod taką opieką do dnia porodu, winny mieć możliwość skorzystania z tej formy pomocy. Ponadto, liczne komentarze i ugruntowana linia orzecznicza pozwalają twierdzić, że sam fakt nieposiadania zaświadczenia wymienionego w art. 9 ust. 7 ustawy jest niewystarczający do odmowy przyznania stronie uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę było co najmniej kilkanaście poradni, w których wolny termin był w granicach tygodnia, w tym nawet w dniu następnym. Informacje takie można znaleźć na stronie internetowej NFZ. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że o ciąży dowiedziała się w 12 tygodniu i byłą to jej pierwsza ciąża. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej u.ś.r., do zasiłku rodzinnego przysługuje m. in. dodatek z tytułu urodzenia dziecka. Stosownie do art. 9 ust. 6 u.ś.r. dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieka medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 u.ś.r.). Ustawodawca, ustanawiając w innym przepisie ustawy - art. 15b ust. 1- prawo przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka, w sposób analogiczny, co w przywołanych powyżej przepisach określił, że zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r.), a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). W rozpatrywanej sprawie należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt SK 2/16 orzekł, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579) rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując wykładni omawianego przepisu, TK zauważył, że wykładnia językowa art. 15b ust. 5 u.ś.r. wskazuje, że badany przepis jest jednoznaczny, a tym samym warunek podlegania opiece medycznej nie później niż od 10 tygodnia ciąży musi być spełniony, by jednorazowa zapomoga została przyznana. Jednakże w ocenie TK, wykładnia celowościowa poddaje w wątpliwość rezultat wykładni językowej. TK przywołał uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej u.ś.r. z 2008 r., w którym stwierdzono, że "intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską] masę urodzeniową". Ustawodawca dążył więc do zmotywowania kobiet do jak najwcześniejszego zgłaszania się do lekarza lub położnej i podlegania opiece medycznej do dnia porodu. Zdaniem TK, przyjęcie takiego rozumienia art. 15b ust. 5 u.ś.r., które umożliwia przyznanie świadczenia w wypadku niedotrzymania tego terminu z niezawinionych przez kobietę przyczyn i zgłoszenia się do lekarza w terminie późniejszym, nie zaprzepaszcza celu, którym kierował się ustawodawca. Ponadto perspektywa utraty prawa do jednorazowej zapomogi w wypadku niezawinionego przez kobietę niedochowania terminu dezaktualizuje motywującą funkcję tego przepisu, "zniechęcając" do systematycznej opieki medycznej w czasie ciąży. Dlatego też TK podzielił stanowisko, że konieczne i decydujące jest dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak i dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Najczęściej przyczynami niedochowania terminu określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. są "uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne" lub długie terminy oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej publicznej opieki zdrowotnej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o "becikowe" winien każdorazowo ocenić na podstawie stosownych dowodów, czy występują w konkretnej sprawie przyczyny opóźnienia niezależne od kobiety. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Powyższy wyrok TK został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2016 r. Uwarunkowania, dotyczące dodatku do zasiłku rodzinnego i jednorazowej zapomogi są analogiczne, wobec czego uznać należy, że dokonując wykładni art. 9 ust. 6 u.ś.r. w sposób zgodny z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dodatek do zasiłku rodzinnego - dodatek z tytułu urodzenia dziecka - przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej, organy orzekające odniosły się wyłącznie do faktu niespełnienia przesłanki pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży (z zaświadczenia lekarskiego wynika, że pod taką opieką skarżąca znajdowała się od 22 tygodnia). Pominęły natomiast całkowicie przyczynę opóźnienia zgłoszenia się do lekarza, stan zdrowia skarżącej i jego ewentualny wpływ na niemożność czy utrudnienie rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. W odwołaniu skarżąca podała, że typowe objawy ciąży w początkowym jej okresie nie występowały. Zważyć należy też, że była to pierwsza ciąża skarżącej. Z podanych wyżej przyczyn, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełniła wymogów ustawy do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca twierdzi, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych - bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą. Kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Nie można jednak pominąć indywidualnej oceny kobiety i jej odczuwanych objawów, które spowodowały późniejsze zgłoszenie się do lekarza. Niekiedy wystarczające może okazać się oświadczenie strony w tym zakresie. Powyższy pogląd został zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z 27 czerwca 2018 r., sygn.. akt II SA/Rz 463/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 marca 2014 r., sygn.. akt II SA/Bd 131217, wyrok WSA w Opolu z 26 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II SA/Op 612/17). Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. zaprezentowaną przez TK należy przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie w kierunku wskazanym przez Sąd, co umożliwi prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę.