IV SA/Wr 404/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi I. L.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] odmówił przyznania I. L. – P. (dalej: strona, skarżąca) wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dzieci: O. L. i D. P.. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, dalej zwana także ustawą) oraz art. 507 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że strona jest obywatelką Ukrainy i legitymuje się kartą pobytu nr [...] z datą ważności do 9 września 2018 r., posiada zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które zgodnie z art. 507 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, stało się zezwoleniem na pobyt stały. W tej sytuacji strona nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 2 ustawy do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci ponieważ, nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy w związku z okolicznościami o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach, jak również karta pobytu strony nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". Od tej decyzji strona wniosła odwołanie kwestionując odmowę przyznania świadczenia wskazując, że na terytorium Polski przebywa legalnie, a zgodnie z umowami międzynarodowymi państwo Polskie powinno zapewnić obywatelom Ukrainy pomoc i dlatego wnosi o przyznanie świadczenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. strona wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci. Strona jest obywatelką Ukrainy, legitymuje się kartą pobytu nr [...] wydaną w dniu 9 września 2008 r. z datą ważności do 9 września 2018 r., posiada zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które zgodnie z art.507 ustawy o cudzoziemcach, stało się zezwoleniem na pobyt stały. Strona jest osoba zamężną z obywatelem RP M. P., z którym wychowuje dwójkę dzieci: syna z poprzedniego związku O. L. i dziecko małżonków D. P.. Rodzina zamieszkuje na stałe w W.. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa wyżej, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art.1 ust.3 ustawy). Przy czym stosownie do art. 127 zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz spełnione są łącznie następujące warunki: 1) cudzoziemiec: a) zawarł, na okres przynajmniej 1 roku, umowę o pracę, umowę o pracę nakładczą, umowę cywilnoprawną, na podstawie której wykonuje pracę, świadczy usługi lub pozostaje w stosunku służbowym, b) posiada formalne kwalifikacje i spełnia inne warunki, które są wymagane, w przypadku zamiaru wykonywania pracy w zawodzie regulowanym w rozumieniu art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej,. c) posiada wyższe kwalifikacje zawodowe, d) posiada ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, e) posiada zgodę właściwego organu na zajmowanie określonego stanowiska, wykonywanie zawodu lub prowadzenie innej działalności, gdy obowiązek jej uzyskania przed zawarciem umowy wynika z odrębnych przepisów; 2) podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie tej pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy; 3) roczne wynagrodzenie brutto wynikające z miesięcznego lub rocznego wynagrodzenia, wskazane w umowie, nie będzie niższe niż minimalne wynagrodzenie określone w przepisach (wydanych na podstawie art. 139 ustawy tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 października 2015 roku w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia wymaganego do udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji - Dz. U.2015, poz. 1807). Ustawa o cudzoziemcach weszła w życie z dniem 1 maja 2014 r. (z pewnymi wyjątkami), z dniem tym udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów zezwolenia: 1) na zamieszkanie na czas oznaczony - stały się zezwoleniami na pobyt czasowy i zachowują ważność przez okres, na który zostały wydane; 2) na osiedlenie - stały się zezwoleniami na pobyt stały (art. 507 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 ustawy). Podstawowym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzyskiwanie przez rodzinę dochodu w kwocie nieprzekraczającej, określonego w ustawie kryterium dochodowego. W myśl art. 5 ust. 3 ww. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. W ocenie organu, w przypadku strony nie spełnione zostały wymienione wyżej wymogi do przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci. Strona jest cudzoziemcem, legitymuje się kartą pobytu z zezwoleniem na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które zgodnie z art. 507 ustawy o cudzoziemcach, stało się zezwoleniem na pobyt stały. W tej sytuacji strona nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wystąpieniem okoliczności zawartych w art. 127 ustawy o cudzoziemcach, karta pobytu strony nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała wydaną decyzję, uznała ją za krzywdzącą i dyskryminującą cudzoziemców. Podniosła, że jest obywatelką Ukrainy, w Polsce mieszka od 2005 r. od kiedy zawarła związek małżeński z obywatelem polskim. We wrześniu 2006 r. podjęła pracę w K. w W., gdzie z czasem otrzymała umowę na czas nieokreślony. Skarżąca odprowadza podatek od dochodu, jej starsze dziecko uczy się w polskiej szkole, skarżąca pobiera także zasiłek rodzinny. Wejście w życie ustawy o pomocy rodzinie w wychowywaniu dzieci spowodowało, że skarżąca została skrzywdzona. Wedle strony, osoby z zagranicy oddelegowane na okres powyżej sześciu miesięcy do pracy w Polsce i z tej przyczyny przybywające czasowo w Polsce dostaną pomoc od państwa , a osoby takie jak skarżąca, które przebywają w Polsce na stałe i pracują legalnie, a ich dzieci uczą się w szkole, takiej pomocy nie mogą uzyskać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Organy błędnie oceniły bowiem, że skarżąca nie spełnia ustawowych warunków do przyznania jej wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W sprawie niniejszej organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak w przedłożonej przez nią karcie pobytu adnotacji dostęp do rynku pracy wraz z jednoczesnym brakiem przesłanek z art. 127 ustawy o cudzoziemcach poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt c ustawy. Jednakże organy nie zwróciły uwagi na datę wydania karty pobytu (9 września 2008 r.), co oznacza, że skarżąca uzyskała tę kartę na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694, dalej jako: ustawa z 2003 r.) w ramach zezwolenia na osiedlenie się (art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2003 r.). Wówczas w karcie pobytu nie wpisywano adnotacji "dostęp do rynku pracy", bo taki wymóg nie istniał (art. 76 ust. 1 ustawy z 2003 r.). Obligatoryjnie wpisywano natomiast informację o rodzaju wydanego zezwolenia (art. 76 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2003 r.). Zgodnie natomiast z treścią art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w ówczesnym brzmieniu), cudzoziemiec był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiadał zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Z obowiązku tego byli jednak zwolnieni cudzoziemcy posiadający zezwolenie na osiedlenie w Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego wniosek, że w dacie uzyskania przez skarżącą karty pobytu po pierwsze nie wpisywano adnotacji "dostęp do rynku pracy", a po drugie skarżąca i tak mogła pracować bez zezwolenia wojewody Obecnie obowiązująca ustawa o cudzoziemcach z 2013 r., w art. 244 określa, jakie dane zawiera karta pobytu, wskazując, iż jest to m.in. informacja o rodzaju udzielonego zezwolenia oraz adnotacja "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 244 pkt 11 ustawy z 2013 r.). Zezwolenia na osiedlenie się z dniem wejścia w życie ustawy stały się z mocy prawa zezwoleniami na pobyt stały (art. 507 pkt 2 ustawy z 2013 r.). Obecnie obowiązujący art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy, nie wymaga od skarżącej uzyskania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy). Wydana zaś w 2008 r., na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów karta pobytu zachowywała ważność 10 lat (art. 72 ust 3 pkt 2 ustawy z 2003 r.). Zatem skarżąca nie mogła mieć wpisanej adnotacji "dostęp do rynku pracy" w karcie pobytu, bowiem (zgodnie z prawem) posługuje się ona starą (ważną) kartą, która takiej adnotacji nie przewidywała. Skarżąca w złożonej skardze wskazała, że w Polsce mieszka od 2005 r., od kiedy zawarła małżeństwo z obywatelem polskim. Ponadto podjęła zatrudnienie w K. w W., otrzymała umowę o pracę na czas nieokreślony, odprowadza podatek do urzędu skarbowego, co w sposób oczywisty potwierdza tezę, że dostęp do rynku pracy posiada. Pomimo zatem formalnego braku adnotacji o tym uprawnieniu, organy miały obowiązek ustalenia czy uprawnienie do dostępu do rynku pracy skarżącej przysługuje. Przedłożona karta pobytu pochodziła bowiem sprzed daty wejścia w życie ustawy, przewidującej taki zapis, zaś charakter pobytu skarżącej (zgoda na osiedlenie się) wskazywał na nieograniczony i nie wymagający osobnego zezwolenia, dostęp do rynku pracy. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności, które, jak wyżej wskazano, wynikają wprost z obowiązujących przepisów, a skupienie się wyłącznie na zapisach karty pobytu, bez ich wszechstronnej analizy, uznać należy za naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm.). Jakkolwiek bowiem faktem jest, że obowiązek wykazania istnienia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia spoczywa, co do zasady, na wnioskodawcy, nie oznacza to jednakże, iż organ w każdej sytuacji może poprzestać wyłącznie na złożonych przez wnioskodawcę dokumentach i tylko na ich podstawie wydawać rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem wypada, iż osoba wnioskująca o konkretne świadczenie nie zawsze ma możliwość – często z przyczyn zupełnie od niej niezależnych – uzyskania właściwych dokumentów, czy też wykazania (potwierdzenia) wszystkich, okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W takiej sytuacji organ zobligowany jest do podjęcia czynności, mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, realizując w tym zakresie zasady prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto, o ile organ, rozpoznając sprawę o przyznanie świadczeń, dochodzi do wniosku, że rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, polegającej na złożeniu dodatkowych (względnie uaktualnionych) dokumentów albo wystąpienia ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 30 listopada 2007 roku, sygn. II SA/Łd 594/07, oraz w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 roku, sygn. I SA/Wa 766/06; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc zatem pod uwagę zapis art. 87 ust., 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, skarżąca która posiada zezwolenie na pobyt stały w RP jest uprawniona do wykonywania pracy na terenie Polski bez względu na posiadanie w karcie zapisu o dostępie do rynku pracy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się nawet pogląd, że adnotacja, brak której stał się przyczynkiem do odmowy wnioskowanego świadczenia, jest zapisem technicznym (choć zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie można uznać za techniczny przepis prawa materialnego) i jej brak nie może skutkować różnicowaniem cudzoziemców w dostępie do świadczeń gwarantowanych przez państwo z uwagi na to, czy rzeczony przepis znajdzie się w posiadanej przez nich karcie, czy też nie. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2016 r., I SA/Wa 1347/16: "Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. W ocenie Sądu, wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego." Zaprezentowany pogląd znajduje odzwierciedlenie również w niniejszej sprawie i Sąd w składzie ją rozpoznającym w pełni go podziela. Podkreślić należy, że taki sam pogląd, jak powyżej zaprezentowany, został wyrażony w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2016 r., IV SA/Gl 663/16, LEX nr 2176942 i WSA w Olsztynie z 3 listopada 2016 r., II SA/Ol 995/16, LEX nr 2156521). Także stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zawarte w odpowiedzi na pismo Rzecznika Praw Dziecka w przedmiocie problemów w stosowaniu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy jest zbieżne ze stanowiskiem Sądu. Jak bowiem wynika z odpowiedzi Ministerstwa, o świadczenie wychowawcze (...) mogą ubiegać się także cudzoziemcy, którzy na posiadanych kartach pobytu (niezależnie od rodzaju/nazwy tytułu pobytowego) nie mają umieszczonej takiej adnotacji, ale posiadają prawo dostępu do polskiego rynku pracy... (...). Dotyczy to w szczególności cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powyższe stanowisko pomaga w dokonywaniu wykładni funkcjonalnej analizowanego przepisu, zatem wyjaśnia rzeczywistą intencję ustawodawcy. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekające podejmą stosowne rozstrzygnięcie, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne.