IV SA/Wr 407/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz Kancelarii Adwokackiej adwokata R. B. kwotę 292,8 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia z dnia [...] r. Nr [...] , podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta L. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania M. C. świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] r. nr[...] , działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta L. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. , odmówiła przyznania M. C. świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca uniemożliwił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swojego zamieszkania przez co stało się niemożliwe ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony. Od decyzji odwołał się M. C. . W odwołaniu podał, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, aby wywiad środowiskowy musiał być przeprowadzony w mieszkaniu osoby ubiegającej się o pomoc. W ocenie odwołującego się wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby, a tym miejscem zamieszkania jest miejscowość, a nie konkretne mieszkanie. Stąd też wyjaśnił, że nie uniemożliwiał przeprowadzenia wywiadu w miejscu swojego zamieszkania, ponieważ organ pierwszej instancji nie wskazał mu miejsca w L. , gdzie taki wywiad mógłby zostać przeprowadzony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji wskazało, iż M. C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o pomoc finansową w celu pokrycia zaległych faktur za energię elektryczną w wysokości [...] zł oraz uiszczenia bieżących faktur za tę energię w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swoje bezrobocie i brak pieniędzy. Do podania dołączył zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w L. z dnia [...] r. o posiadaniu statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz dołączył kserokopie faktur za energię elektryczną opiewające na kwoty wymienione w podaniu. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji powiadomił wnioskodawcę, że w dniu [...] r. pracownik socjalny nie mógł przeprowadzić wywiadu środowiskowego z uwagi na nieobecność wnioskodawcy w jego mieszkaniu. W związku z tym organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do wskazania czasu, w jakim będzie możliwe przeprowadzenie wywiadu. Odpowiedzią wnioskodawcy było pismo z dnia [...] r., w którym wyjaśnił, że nie uniemożliwia zbierania niezbędnych danych o sobie, ale nie pozwala pod tym pretekstem na zakłócanie jego życia prywatnego. Kolejnym pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji powiadomił wnioskodawcę o przepisach prawa określających zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego i ponownie wezwał go do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu w jego mieszkaniu. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca wyjaśnił, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania, czyli w miejscowości i nic nie stoi na przeszkodzie, aby wywiad ten przeprowadzić w jego przypadku w dowolnym miejscu tej miejscowości, a nie musi to być mieszkanie wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego określają przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 późn. zm.). W myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Sformułowania zawartego w rozporządzeniu, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania nie można utożsamiać jedynie z pojęciem miejsca zamieszkania zawartym w art. 25 kodeksu cywilnego. Celem rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dokonanie ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Stąd też jest zupełnie naturalne, że wywiad ten przeprowadza się w lokalu, w którym osoba ta lub rodzina zamieszkuje. A zatem miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej jest lokal (mieszkanie) zajmowany przez osobę lub rodzinę występującą o pomoc, a nie w ogóle miejscowość jako taka. Takie rozumienie tego pojęcia znajduje swoje rozwinięcie w treści wywiadu, gdzie zamieszcza się informacje o mieszkaniu, jego wyposażeniu, utrzymaniu, wydatkach mieszkaniowych itp. W tych warunkach nie ma racji wnioskodawca, gdy usiłuje przekonać, że do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego nie jest wymagana obecność pracownika socjalnego w mieszkaniu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Z potrzeby zgłoszonej przez wnioskodawcę zdaje się wynikać żądanie przyznania mu zasiłku celowego na pokrycie wydatków na energię elektryczną. Przyznanie takiego świadczenia, co wynika z art. 106 ust. 4 ustawy, poprzedza przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W niniejszej sprawie pracownik socjalny organu pierwszej instancji nie mógł faktycznie wywiadu przeprowadzić z tego powodu, że odwołujący się odmówił jego przeprowadzenia w swoim mieszkaniu. W tych warunkach także w ocenie organu odwoławczego wystąpiły przesłanki do stwierdzenia, że wnioskodawca odmawia współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Takie stwierdzenie daje podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Przeprowadzenie przez pracownika socjalnego rodzinnego wywiadu środowiskowego nie stanowi samo z siebie naruszenia dóbr osobistych osoby, u której wywiad jest przeprowadzany. Z mocy art. 100 ust. 1 ustawy wynika bowiem obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych, czego gwarantem jest osoba pracownika socjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. C. podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. jest dla niego krzywdząca. Zaprzeczył, aby uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w swoim mieszkaniu. Wyjaśnił, że oczekiwał wyznaczenia terminu wywiadu, ale takiego terminu mu organ pierwszej instancji nie wyznaczył. W ocenie skarżącego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. narusza ustawę o pomocy społecznej oraz przepisy art. 47 i 50 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ administracji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Cele, zasady ogólne udzielania pomocy społecznej oraz krąg pomiotów objętych tą pomocą zostały określone w przepisach rozdziału I w dziale I ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomocy społecznej udziela się w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 ustawy na zasadach określonych w dalszych przepisach ustawy. Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zatem zasady indywidualizacji i fakultywości świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw świadczeń pomocy społecznej następuje w trybie unormowanym ustawą – Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego określają przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 późn. zm.). Zgodnie z przepisem § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym poprzedzone jest ustaleniem stanu faktycznego. Rozpoznając sprawę o udzielenie pomocy społecznej, organ ustala, czy zostały spełnione warunki do przyznania żądanego świadczenia. W szczególności bada, czy rzeczywiście zaistniała trudna do przezwyciężenia sytuacja życiowa oraz czy zainteresowany może ją pokonać samodzielnie, czy ubiegają się o świadczenie spełnia kryterium dochodowe (jeżeli jest ono wymagane). Ustalenie stanu faktycznego następuje w postępowaniu dowodowym, którego nadrzędnym celem jest dotarcie do prawdy obiektywnej. Szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Jest on częścią składową postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń, z wyjątkiem przyznania biletu kredytowego. W konsekwencji przepisy o zasadach i trybie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego należy uznać za lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących przeprowadzanie dowodu z przesłuchania strony, z opinii biegłych lub z oględzin. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia (i z jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 7 maja 2002 r., I SA 333/01, Lex 81651). Wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny. Rodzinny wywiad środowiskowy jest sposobem pozyskiwania informacji i zbierania materiału dowodowego w sprawie. Ma on na celu ukazanie w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy. W ocenie Sądu chybiony jest zarzut skarżącego, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. narusza konstytucyjne prawo do prywatności (art. 47) oraz prawo nienaruszalności mieszkania (art. 50). Tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności i nienaruszalności mieszkania nie mają charakteru absolutnego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 1998 r., K 24/98, każdy ma prawo do prawnej ochrony życia prywatnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Jednocześnie jednak przeważa pogląd, w myśl którego, w odniesieniu do osób m. in ubiegających o świadczenie z pomocy społecznej, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. Zgodnie z tym poglądem, o ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego, w tym nienaruszczalność mieszkania, podlega pewnym ustawowym ograniczeniom, uzasadnionym w demokratycznym państwie prawa ze względu bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przesłanka konieczności ograniczenia praw i wolności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym, z drugiej zaś - winna być rozumiana jako wymóg stosowania środków prawnych skutecznych (rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów), ale tylko tych niezbędnych (chroniących określone wartości w sposób bądź w stopniu nieosiągalnym przy zastosowaniu innych środków). Owa niezbędność oznacza również nakaz stosowania środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu, bo ingerencja w sferę statusu jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Przeprowadzenie przez pracownika socjalnego rodzinnego wywiadu środowiskowego nie stanowi samo z siebie naruszenia dóbr osobistych osoby, u której wywiad jest przeprowadzany. Z postanowień art. 100 ust. 1 ustawy wynika bowiem nakaz kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych, czego gwarantem jest osoba pracownika socjalnego. W ocenie Sądu nieodpowiednia postawa świadczeniobiorcy może być przyczyną odmowy przyznania pomocy. Obowiązek współdziałania powinien być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. W świetle powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ odmowa przyznania świadczeń z pomocy społecznej istotnie wynikała z braku możliwości ustalenia, w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego, sytuacji materialnej i mieszkaniowej skarżącego. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Z tych względów należy uznać, ze zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).