IV SA/Wr 409/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. b Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia 31 maja 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 24 marca 2017 r. nr [...], orzekającą o obowiązku zwrotu przez K. C. nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 2.160,90 zł, wypłaconego za okres od dnia 5 sierpnia 2015 r. do dnia 21 października 2015 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o uznaniu zainteresowanego z dniem 5 sierpnia 2015 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 5 sierpnia 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. Następnie decyzją z dnia 28 października 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o utracie przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 22 października 2015 r. z uwagi na podjęcie działalności gospodarczej. Po uzyskaniu informacji o posiadanym przez zainteresowanego wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pod firmą B. w okresie od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 17 sierpnia 2016 r., organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 września 2016 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr [...], odmowie uznania zainteresowanego za osobę bezrobotną z dniem 5 sierpnia 2015 r. oraz umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie do dnia 5 sierpnia 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. Następnie decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 28 października 2015 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 22 października 2015 r. W konsekwencji, organ pierwszej instancji decyzją z dni 24 marca 2017 r. nr [...] na podstawie m. in. art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.) orzekł o obowiązku zwrotu przez zainteresowanego nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 2.160,90 zł, wypłaconego za okres od dnia 5 sierpnia 2015 r. do dnia 21 października 2015 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że bezrobotny dokonując rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy otrzymał rzetelną informację i był pouczony o obowiązujących przepisach, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Interesant nie zgłaszał żadnych wątpliwości co do poprawnego zrozumienia treści pouczenia. Należy zatem domniemywać, że miał świadomość, iż czynność prawna polegająca na dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowiła negatywną przesłankę do dokonania rejestracji. Zatajenie tego faktu spowodowało negatywne dla strony konsekwencje finansowe, ponieważ zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 2.160,90 zł brutto, wypłacony za okres od dnia 5 sierpnia 2015 r. do 21 października 2015 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, bowiem od dnia 5 sierpnia 2015 r. petent nie spełnił warunków niezbędnych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W odwołaniu zainteresowany wyjaśnił, że rejestrując się ponownie w PUP w sierpniu 2016 r. otrzymał ku wielkiemu zaskoczeniu informację o istniejącym w CEiDG wpisie, bowiem działalność gospodarcza pod firmą [...] była zawieszona z dniem 14 lipca 2016 r. W Urzędzie Gminy dowiedział się, że wpisu w CEiDG dokonano przy porządkowaniu dokumentacji. Wpis ten zawierał niewłaściwą nazwę firmy K. C. B., ponieważ poprawna nazwa firmy brzmi: B. s. c. K.F., K. C. oraz niewłaściwą datę rozpoczęcia działalności 1 kwietnia 2001 r., ponieważ spółka powstała w styczniu 1995 r. Wpis nie zawierał NIP-u, REGONu i zakresu działalności. Zainteresowany wniósł o wykreślenie tej działalności gospodarczej z rejestru i wpisanie daty zakończenia działalności: 12 września 2003 r. Natomiast spółka B. zakończyła swoją działalność we wrześniu 2003 r. Strona wskazała, że rejestrując się w PUP po raz pierwszy w dniu 27 grudnia 2012 r. po zawieszeniu działalności gospodarczej [...], po raz drugi w październiku 2014 r. i po raz trzeci w dniu 5 sierpnia 2015 r. nie była informowana o istnieniu wpisu w CEiDG, dotyczącego zlikwidowanej spółki B. Dopiero podczas czwartej rejestracji odnaleziono wspomniany wpis dotyczący zlikwidowanej w 2003 r. spółki. Według strony wpis ten został dokonany w okresie po sierpniu 2015 r. i nie powinien wpłynąć na decyzję uznającą stronę za osobę bezrobotną i przyznającą prawo do zasiłku oraz decyzję o obowiązku zwrotu świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając że przesłanką konieczną do zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy jest ustalenie, iż osoba, która świadczenie pobrała, świadomie wprowadziła w błąd powiatowy urząd pracy. Za świadome wprowadzenie w błąd należy uznać działanie bezpośrednie, a także działanie z zamiarem pośrednim, tj. gdy osoba według wszelkiego prawdopodobieństwa może się spodziewać, że skutek wprowadzenia organu w błąd nastąpi. Zainteresowany w dniu rejestracji został poinformowany, że określenie bezrobotny oznacza osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...), jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej (...). Potwierdził to własnoręcznym podpisem, a w oświadczeniu podczas rejestracji na pytanie dotyczące złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej odpowiedział przecząco. Z załączonych do odwołania dokumentów jednoznacznie wynika, że strona rejestrując się w urzędzie pracy posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nie zgłosiła zawieszenia wykonywania tej działalności. Zainteresowany wprowadził urząd pracy w błąd i doprowadził do wypłacenia mu nienależnego świadczenia. Organy zatrudnienia nie są właściwe do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji poprawności wpisu i ewentualnej korekty wpisu. To zainteresowany zobowiązany był do dopełnienia wszelkich formalności związanych z wykreśleniem wpisu. Niezłożenie przez odwołującego się wniosku o wykreślenie działalności gospodarczej przed rejestracją w urzędzie pracy należy uznać za brak należytej staranności w działaniu, do której jako przedsiębiorca był zobowiązany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując że według swojego stanu wiedzy nie złożył nieprawdziwego oświadczenia, nie sfałszował dokumentów, świadomie nie wprowadził w błąd urzędu pracy, a wszelkie oświadczenia składał zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą. Spółka cywilna B. została założona w 1995 r. i we wrześniu 2003 r. zakończyła działalność. Informacje dotyczące tego faktu zostały zgłoszone odpowiednim urzędom: ZUS i US. Ponadto przy trzech rejestracjach w urzędzie pracy nie informowano strony o istniejącym wpisie w ewidencji działalności gospodarczej, należy więc domniemywać że do sierpnia 2015 r. wpis ten nie istniał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że po uchyleniu decyzją z dnia 29 września 2016 r. w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji z dnia 19 sierpnia 2015 r. o uznaniu zainteresowanego z dniem 5 sierpnia 2015 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 5 sierpnia 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. oraz orzeczeniu o odmowie uznania zainteresowanego za osobę bezrobotną z dniem 5 sierpnia 2015 r. oraz umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie do dnia 5 sierpnia 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r., wypłacony skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych w łącznej kwocie 2.160,90 zł stał się świadczeniem nienależnym. Organ administracji stwierdził bowiem, że w dniu rejestracji skarżącego w powiatowym urzędzie pracy w dniu 5 sierpnia 2015 r. w CEiDG istniał wpis dotyczący indywidualnej działalności gospodarczej skarżącego pod firmą B. w zakresie inżynierii i związanego z nią doradztwa technicznego, numer NIP [...], numer [...]. Jako datę rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej wskazano dzień 1 kwietnia 2001 r., jako datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej dzień 12 września 2003 r. oraz jako datę wykreślenia wpisu z rejestru dzień 17 sierpnia 2016 r. Jednocześnie skarżący w oświadczeniu rejestrowanego z dnia 5 sierpnia 2015 r. w pkt 11 na pytanie, czy złożył wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (np. w Urzędzie Miejskim, w Urzędzie Gminy, w Krajowym Rejestrze Sądowym) odpowiedział przecząco. Skarżący otrzymał też w dniu 5 sierpnia 2015 r. "Pouczenie dla osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku", co potwierdził własnoręcznym podpisem. Pomiędzy stronami postępowania sporne jest, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do nienależnego pobrania świadczenia przez skarżącego. Stosownie bowiem do art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 2 za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Z powołanego uregulowania wynika, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie wskazanych tam przesłanek tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, wymaga zatem wykazania negatywnego zachowania danej osoby, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt I OSK 555/14, z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3263/14). W ocenie Sądu, organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i w konsekwencji niezasadnie go zastosowały w kontrolowanej sprawie. Sąd nie może się zgodzić ze stanowiskiem organów, że dla ustalenia obowiązku zwrotu pobranego przez skarżącego zasiłku wystarczające jest, iż nie poinformował on organu, że złożył wniosek i posiada niewykreślny wpis w ewidencji działalności gospodarczej, pomimo udzielenia skarżącemu przy rejestracji stosownego pouczenia. Oznaczałoby to bowiem, że art. 76 ust. 2 ustawy jest zbędny i nie niesie za sobą żadnych treści normatywnych, a zatem jest nieistotny z punktu widzenia oceny przez organ sposobu zachowania się korzystania ze statusu osoby bezrobotnej, w tym – do prawa do zasiłku, oraz – zindywidualizowania zawartej w tym przepisie normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej przez organ sprawie. Jeszcze raz należy podkreślić, że organy były zobowiązane do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie zasiłku nastąpiło z "winy" skarżącego, a więc czy zachowanie skarżącego było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Jednakże okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący świadomie wprowadził organ w błąd i przypisanie skarżącemu złej wiary. Należy bowiem zauważyć, że z akt administracyjnych sprawy i z wyjaśnień skarżącego wynika, że skarżący oprócz działalności pod firmą B. prowadził również dwie inne indywidualne działalności gospodarcze: Biuro Usług Inżynieryjnych "[...]" oraz Biuro Inżynieryjne "[...]". Skarżący uprzednio dwukrotnie zarejestrowany był w PUP jako osoba bezrobotna, tj. od 27 grudnia 2012 r. do 3 marca 2014 r., a następnie od 21 października 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Wówczas działalność gospodarcza - Biuro Usług Inżynieryjnych "[...]" została zawieszona przez skarżącego na okres od 30 listopada 2012 r. do 30 listopada 2014 r., a następnie zlikwidowana. Po zlikwidowaniu tej działalności skarżący po raz kolejny zarejestrował się w dniu 5 sierpnia 2015 r. w PUP, a następnie utracił status osoby bezrobotnej w związku z rozpoczęciem w dniu 22 października 2015 r. działalności gospodarczej - Biuro Inżynieryjne "[...]". Przed dokonaniem kolejnej rejestracji w PUP w dniu 23 sierpnia 2016 r., skarżący uprzednio na okres od 14 lipca 2016 r. do czerwca 2017 r. zawiesił działalność gospodarczą - Biuro Inżynieryjne "[...]". Okoliczności te wskazują, że skarżący każdorazowo przed zarejestrowaniem się w PUP z należytą starannością zgłaszał zawieszenie bądź likwidację działalności gospodarczej – "[...]" lub "[...]" Skarżący podejmował więc czynności, dotyczące wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, mające na celu uzyskanie statusu osoby bezrobotnej zgodnie z przepisami prawa. Należy więc dać wiarę wyjaśnieniom skarżącego, że nie wprowadził świadomie w błąd organu zatrudnienia co do faktu posiadania wpisu w ewidencji indywidualnej działalności gospodarczej pod firmą B., zwłaszcza że skarżący od stycznia 1995 r. z K. F. prowadził działalność gospodarczą w spółce B., a Spółka B. zakończyła swoją działalność i została wykreślona z ewidencji we wrześniu 2003 r. Jak podnosi skarżący, dopiero przy czwartej rejestracji w PUP dowiedział się o istnieniu wpisu w ewidencji indywidualnej działalności gospodarczej pod firmą B. Wcześniejszy brak takiej informacji istotnie mógł utwierdzić skarżącego w przekonaniu, że uprawniony jest do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W ocenie Sądu w powyższych okolicznościach sprawy nie wystąpiły przesłanki do uznania otrzymanego przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za pobrane nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i orzeczenia o obowiązku jego zwrotu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej zobowiązany będzie uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę prawną. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.