IV SA/Wr 410/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr SKO.IP/41/20/24 z dnia 29 lipca 2024 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić sprzeciw. Pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od opisanej w sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 29 lipca 2024 r. Decyzją, od której wniesiony został sprzeciw uchylono decyzję S. z dnia 24 czerwca 2024 r., nr OR.1431.69.2024.VII o odmowie udostępnienia E. K. informacji publicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jego odrzucenie. Zdaniem organu odwoławczego nie jest dopuszczalna sytuacja, aby starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel powiatu, którego jest organem wykonawczym, wnosił środek zaskarżenia zmierzający do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego w następstwie wniesienia przez stronę postępowania administracyjnego odwołania od własnej decyzji starosty jako organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie do treści art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie dla ustalenia dopuszczalności wniesionego sprzeciwu kluczowe jest wyjaśnienie, czy S. jako strona wnosząca sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze był uprawniony, jako organ I instancji, do zaskarżenia decyzji organu II instancji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "k.p.a.") przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Powyższe stanowisko podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. ONSAiWSA 2016/4/54), w której wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. Podkreślenia wymaga, że wyżej przedstawiony pogląd zbieżny jest z tezami zaprezentowanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego, a więc możliwość składania przez ten organ skarg do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że S. nie był legitymowany do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, którą to uchylono decyzję S. o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tej sprawie Staroście Karkonoskiemu powierzono bowiem wyłącznie rolę organu I instancji, co spowodowało, że nie może być on stroną postępowania i skutecznie kwestionować decyzji organu II instancji. W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.